食品行政处罚自由裁量权的司法规制

孙聂娟

 摘要：食品行政处罚直接关系群众健康和生命安全，对于食品行政处罚的有效规制，涉及人民群众切实利益。本文从行政裁量权的概念入手，分析了食品行政处罚自由裁量权的发展演变和具体运用，探索司法规制的有效路径。

关键词：行政自由裁量权 食品 行政处罚

法治是最好的营商环境。2022年10月8日，国家市场监管总局印发了修订后的《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》（以下简称《指导意见》），进一步完善了行政处罚的裁量情形。市场监管行政处罚的轻重，是否同案同罚，关系到法律的严肃性、市场的稳定性、社会的公平性。特别是食品安全等直接关系群众健康和生命安全的重点领域，人民群众尤为关注。对于食品行政处罚案件而言，一方面，要求“落实最严谨标准、最严格监管、最严厉处罚、最严肃问责”[1]，让市场主体感受到执法应有的力度；另一方面，市场监管部门在维护好市场秩序的同时，也应为市场主体，尤其是小微主体的生存和发展营造良好的市场环境，让市场主体感受到执法的温度。这既是考验市场监管部门执法能力和执法水平的难点，也是关系人民群众切实利益和经济社会发展的重点。这一问题的解决，涉及到如何对食品行政处罚自由裁量权进行有效规制的问题。

一、行政处罚自由裁量权的概念

行政处罚，是指行政主体为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益的目的，依法对行政相对人违反行政法律规范但尚未构成犯罪的行为（违反行政管理秩序的行为），给予其人身的、财产的、名誉的及其他形式的法律制裁的行政行为。[2]

行政裁量权，是行政法中的一个基本概念，“裁量”，指行政机关针对具体行政行为的实施所享有的一种自由选择权，其存在的理论基础是行政权的控权说。只有在对行政权进行有效控制的前提下，才能谈及行政机关自由选择的权力。[3]行政行为可以分为羁束行政行为和裁量行政行为。其中，羁束行政行为，是指如果法律规定的特定构成要件事实存在，行政主体就必须为具有特定法律效果的行政行为。“行政虽然执行法律，但在其过程中，存在着有必要给予执行者以自己决定余地的情形”[4]。裁量行政行为，是指特定构成要件事实虽然确定存在，但是行政主体有权选择作为或不作为，或选择作成不同法律效果的行政行为。[5]

二、食品行政处罚自由裁量权的发展演变

1965年8月17日，《食品卫生管理试行条例》出台标志着我国食品卫生管理向规范化、法制化的目标迈出了第一步。1979年8月28日，国务院颁布《中华人民共和国食品卫生管理条例》，体现出我国不断加强食品卫生法制化管理的决心与力度。1983年7月1日，《中华人民共和国食品卫生法（试行）》开始试行，其中对违法行为处罚条款进行了细化，处罚种类不断扩大。1995年10月30日，《中华人民共和国食品卫生法》开始施行，违法行为的情节、行政处罚的幅度等有了明显细化。2009年6月1日，《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）开始施行，标志着我国从“食品卫生”管理向“食品安全”监管的转变。随后，随着《食品安全法》的数次修订，逐步加大对各类违法行为的处罚力度。

三、食品行政处罚自由裁量权的运用

“对于有效地实现某个重要的社会目的来讲，为自由裁量权留出相当的余地，也许是至关重要的。”[6]实际上，就食品行政处罚自由裁量权的运用而言，从事实认定到法律适用，从实体到程序，都存在自由裁量权的运用。

（一）食品行政处罚自由裁量权在事实认定中的运用

1.是否作出处罚的裁量

就事实认定而言，不论自由裁量行政行为还是羁束行政行为，法律都不可能事先予以确定，而只能在执法过程中由行政机关自行调查和认定。[7]事实认定问题关系到是否对当事人的行为进行处罚。市场监管部门经过调查取证，通过对当事人行为的具体情节、危害后果等进行认定，对其行为性质进行判断，确认其行为是否违反相关法律法规的规定，并决定是否做出行政处罚。

2.对处罚种类的裁量

《食品安全法》第九章法律责任中，规定了多种处罚类型，包括：责令停止违法行为、没收违法所得、罚款等。执法人员可以根据案件具体情况和违法行为的情节轻重进行选择。

3.对处罚幅度的裁量

罚款是食品行政处罚中最常见的处罚形式之一。例如，违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。在执法过程中，行政执法人员需根据案件具体货值等情况，选择不同的处罚幅度。

（二）食品行政处罚自由裁量权在适用法律中的运用

《食品安全法》第一百二十七条规定：“对食品生产加工小作坊、食品摊贩等的违法行为的处罚，依照省、自治区、直辖市制定的具体管理办法执行。”因此，在食品行政处罚案件中，市场监管部门应当结合行政相对人的具体情况，裁量对于省、自治区、直辖市制定的具体管理办法是否适用的问题。

（三）食品行政处罚自由裁量权在处罚程序中的运用

《中华人民共和国行政处罚法》第五章规定了简易程序、普通程序、听证程序等。其中，第六十二条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，未依照本法第四十四条、第四十五条的规定向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，不得作出行政处罚决定；当事人明确放弃陈述或者申辩权利的除外。”罚款数额、处罚的种类等都可能影响对食品行政处罚程序的选择。

四、食品行政处罚自由裁量权的司法规制

行政自由裁量权具有两面性。一方面，行政自由裁量权的使用可以使执法人员在行政处罚过程中更好地应对复杂多变的现实情况，并根据实际对违法行为作出相应的判断和处罚；另一方面，行政自由裁量权如果未得到恰当的运用，也可能损害当事人的合法权益。食品行政处罚自由裁量权需要被规制，但是对其进行的司法规制也需要一定的界限，即不能过度干预。

结合我国的司法实践，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”“滥用职权”“明显不当”这两种情形都与行政裁量相关。如果法院经审查，认为食品行政处罚案件符合上述两种情形的，可以依法对相关行政处罚决定判决撤销，或者部分撤销。上述规定为食品行政处罚自由裁量权的司法规制提供了法律依据。在行政诉讼中，通过依法对食品行政处罚案件的司法审查，以实现对自由裁量权的有效规制，监督行政机关依法行使职权。

第一，对于认定事实的司法审查。在食品行政处罚案件中，注意对于违法情节、货值等方面的审查和认定，以便结合行政处罚的范围、种类和幅度对行政处罚的裁量是否适当进行审查。

第二，对于法律适用的司法审查。在食品行政处罚案件中，注意审查是否依法适用《中华人民共和国行政处罚法》以及《指导意见》中“首违不罚”、依法应当不予处罚、应当从轻或减轻处罚等相关规定；行政处罚是否依法适用相关自由裁量基准；对食品生产加工小作坊、食品摊贩等主体的违法行为的处罚，是否依法适用了省、自治区、直辖市制定的具体管理办法等规定。

第三，对于行政程序的司法审查。应审查是否履行行政处罚告知程序、是否履行重大处罚事项集体讨论决定的程序、是否告知诉讼权利等。在行政执法过程中，应告知当事人依法具有的权利，如申请回避权、陈述权、申辩权、申请听证权、申请行政复议和行政诉讼权等，以便当事人更好地运用有关法律权利，维护自身利益。

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[1] 中共中央国务院：《关于加快建设全国统一大市场的意见》。

[2] 姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，2019年版，第263页。

[3] 李小力：《我国规范行政裁量权的困境与出路———基于法治政府的视角》，《中共四川省委党校学报》2021年第4期。

[4] [日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社，1999年版，第89页。

[5] 应松年：《行政法与行政诉讼法学》，法律出版社，2009年版，第119页，

[6] [美]博登海默，邓正来译，《法理学-法律哲学与法律方法》,中国政法大学出版社，1999年版，第370页，转引自季莉丽：《食品卫生行政处罚中的自由裁量权规制研究》，复旦大学，2010年10月10日。

[7] 董茂云、潘伟杰、朱淑娣、刘志刚：《行政法学》，上海人民出版社，2005年版，第121页，转引自季莉丽：《食品卫生行政处罚中的自由裁量权规制研究》，复旦大学，2010年10月10日。