中国荒漠化治理的模式与制度创新

陈培兵牛乌日娜

摘要：加快土地荒漠化综合治理,是建设生态文明家园、改善荒漠化地区生态环境,避免产生生态难民的关键,也是促进区域协调可持续发展的战略要求。因此全新布局荒漠化制度和机制具有时代迫切性。

关键词：模式创新；制度创新；生态经济；

当代荒漠化主要是由于人类过度经济活动对资源的破坏而造成的,其根本原因是人口压力过大。然而,荒漠化治理措施恰恰没有从根本上解决这一问题。

一、荒漠化的根源及其治理

随着工业化的不断发展,荒漠化已经悄然成为了全球生态环境的焦点,土地荒漠化最终导致土地生产能力的下降、沙尘暴频繁、加剧民众贫困及土地资源丧失。荒漠化产生的根源既有客观因素也有人为因素。归结起来主要包括气候变异和人类活动,其中前者主要包括第四纪以来生态系统的新陈代谢、全球气候变暖、地质运动、极端天气频繁、水文条件变迁、土地盐碱化。后者包括人口急速膨胀,人类活动能力和强度增加,过度垦地、过度放牧、过度用水、滥砍滥伐、环境污染等。长期以来,荒漠化的治理很难做到标本兼治,治理速度进展十分缓慢。因此荒漠化治理应该从增强沙区土地承载力,减缓人口压力的视角切入。自中国开始荒漠化治理以来,主要采取以下方法应对。（1）退耕还林,种树种草。这是治理荒漠化最常见的方法,通常在荒漠化严重的农耕地区采用。尽管对治理荒漠化有一定效果,但是由于气候干旱,植树种草需要花费大量的人力物力和财。（2）围栏封育。即把草场分成若干区域,以使围起来的草地因牲畜压力的消除而自然恢复。但随着荒漠化程度的加剧,草地的自然恢复的能力不断下降。尤其是降雨量偏少的地区,自然恢复需5-10年甚至更长。其次,由于围栏封育没有解决人口的压力,所以,未围起来的草场由于人畜压力增大而加剧了荒漠化进程。以往的经验证明,荒漠化治理不仅仅是种草种树和围栏封育,而是要解决荒漠化土地上过重的人口压力。把荒漠化治理与农村经济发展结合起来,形成荒漠化治理的生态体系,无疑是荒漠化治理更为有效的方法。提高荒漠化土地的粮食产量和土地承载力,减缓和消除人口压力。荒漠化地区日照时间长,昼夜温差大,对农业生产非常有利。不利因素是保水保肥性差。随着科学技术的发展,人工调节水肥的技术具有越来越大的可操作性。新技术的应用可以改变沙地水、肥、气、热等要素的组合,使农作物产量大幅度提高。产业化是荒漠化治理最有效途径之一。充分发挥荒漠化地区光热、景观、民俗、富余劳动力等资源优势,开发旅游、探险、科考等产业；发展沙区特色种植业,开辟绿色产业,规模化种植具有沙漠特色的民俗医药———甘草、沙棘、锁阳、麻黄等具有顽强生命力的半野生中草药材,等等,把贫困牧民转移到第二产业和第三产业,从根本上缓解人口对土地的压力。运用激励机制让民间资本参与荒漠化治理无疑是产业化最有效的途径。

二、荒漠化治理的制度创新

1.统一领导,分级管理,由中央政府牵头成立“治沙工作领导小组”。统一领导、分级管理思想贯穿于中国整个政府事务,也是中国社会治理的基本特征和特有经验。党中央、国务院需部署专人领导“治沙工作领导小组”的工作,做好组织领导、思想领导、人事领导。各省各地区政府依照“治沙工作领导小组”的要求,统一思想,统一步伐,齐心协力,合作治理,一级抓一级、层层往下落实,让“领导权”与“管理分散”有机结合起来。即高度集中的“领导权”约束“管理分散”,“管理分散”又能及时缓解“领导权”集中。想尽办法应对土地荒漠化,增加土地有效使用率,减少沙尘天气,改善农民收入,最终实现防沙治沙工作有序开展和有效落实。

2.划分和设立“沙镇”行政区。我国土地荒漠化面积广阔,结构繁杂,类型多样。一直以来中国专注于在行政区内成立专项治沙小组应对土地荒漠化问题,缺乏宏观引领,整体布局,由于信息流通不畅,管理聚力分散,再加上部分地区采取技术保护,无形中增加了治理成本,技术传播也受到了极大的制约。因此,我们可以根据社会经济建设和人类生存发展的需要,从荒漠化边缘开始向纵深地区划出大面积沙地,或者围绕具有商业价值的纯沙漠地带建立“沙镇”,由中央政府治沙工作领导小组登记注册,根据实际情况,科学制定荒漠化土地使用法则,对土地使用年限、使用范围做大胆设想和规划。通过制定适度宽松开放的政策,积极引导拥有治沙抱负,热衷于治沙事业,且有经验、有能力的个人、企业或单位从事荒漠化治理。行政区的设立可以实现跨区域协调工作,不仅能让治理经验及时传播,有效地推动各地的荒漠化治理,而且还确保了中央对全国荒漠化治理的统一的指导。

3.引入民间资本,厘清各方权责。我国的土地荒漠化治理领域一直都是政府投资处于绝对主导地位,理论上和实践上都很少有人对民间资本能否进入和是否应该进入土地荒漠化治理领域这个问题予以重视。随着荒漠化危害的凸显,治理土地荒漠化成为政府的棘手问题。即使通过增加税收、发行国债、扩大政策性金融债券等途径,所筹集的资金与治理荒漠化治理所需的资金之间差距仍然有很大距离,单靠政府承担不太现实。中央政府可利用有限资的资金和长期贴息贷款引入民间资本,引入竞争机制和激励机制,提高荒漠治理大业的供给效率和管控质量。由投资者自行协商组建董事会,成立一个具有独立性强,自主性高且接受中央和民众监督的“沙镇”政府,通过民主协商选出董事长及其他董事会成员。为避免多龙治水,多头行政,镇长由董事长兼任,行政区内的民众组成的治沙大军,形成“沙镇居民”；为了保障“沙镇行政”的独立性和灵活性,董事会与中央政府需要明确各方权责,中央政府不能成为董事会股东,只能提供资本扶持,及时监督“沙镇”管理、提供参考性建议。相关政府工作人员不能进入董事会,不允许有任何形式的干预“沙镇”政府工作和经营管理的行为。

4.规划可持续发展型主体功能区。主体功能区指基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等,将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元。可持续发展型主体功能区的构建将会是我国现代化荒漠化治理的重要发展方向,通过对“沙镇”各种功能评估和确定,并以此作为荒漠化区域防治、开发、利用的核心依据。目前荒漠化未能实现良性发展,主要是缺少治理荒漠化的总体规划思路,对创新治理内涵缺乏必要的认知,未能将荒漠化区域的治理目标、开发时机、社会效益、政治效益、经济效益、生态效益纳入到统一的系统中进行部署实施。因此,主体功能区规划应该全面考量荒漠生态、水文承载能力、区位特征、环境容量、产业布局、人口分布、开发密度等多种因素。当荒漠化治理时机成熟时,可以逐步建立“沙镇”居民点,建设各种公共服务设施,着手发展第三产业,让“镇民”在“沙镇”也能正常,甚至更好更充分的享受到改革开放的社会红利。

总之，在现代化社会建设进程中,治理土地荒漠化,保护生态环境,就是保护人类赖以生存的空间,就是保护生产力,保护国家民生。建立“沙镇”不仅是荒漠化治理和沙镇生存环境的简单结合,而且还是当地长远经济目标以与精准脱贫的有效结合。

参考文献：

[1]樊才.中国荒漠化治理的模式与制度创新.2016..

[2]张建华.我国荒漠化治理中的问题及对策建议.2