中等教育权力分配探究

徐兴民

[摘要]本文主要着眼于学校内部体系的权力配置，探究学校内部权力分配存在的问题、原因，并提出一些可行性的建议。

[关键词]中等学校权力分配利益主体

一、中等学校内部权力分配面临的问题

学校内部权力分配指的是将权力在学校组织内部各领域中进行，以期实现学校的良性运行。目前，在学校内部权力的配置上主要存在以下几方面问题：

（一）中等学校内部要素主体以及主体间关系不明确

第一，中等学校体系内部的权力分配范畴过于狭窄。现在对学校内部权力分配研究主要局限于行政权力和学术权力，忽略其它形态的权力的关注，如行政权力、政治权力和经济权力等，以致降低了内部权力分配中和分配后的效率[1]。同时权利的主体局限于学校内部成员，忽视了学校外界社会人员的参与性；第二，权力分配边界过于僵化。把学校内部权力简单地理解为“收权”“、授权”或“放权”，很少关注中等学校内部权力是否超越了合理的边界，是否被限制于过分狭窄的范围内，是否被不适当的权力主体所占有等。这样就容易造成相关利益者忽视各权力因素间复杂的竞争关系；第三，权力获取机制局限于表面。权力分配即是将不同类型的权力分给不同的权力主体，但权力的拥有需要体现在主体在互动关系中占有相应资源；在实践中，权力的分配经常定位于上级或领导的直接给予，但忽视了权力生成需要的资本。

基层结构与高层建设在权力分配的矛盾。

在中等学校教育管理体制实行自上而下的层次式权力分配方式，在实行中，组织会缺乏活力和创新；实行自下而上的权力分配模式，因为基层缺乏相应的管理规章和互动机制，权力一旦下放，基层往往会引发混乱。事实上无论执于权力主题二元分立的哪一极，即一极是通过微观层面的基层互动建构民众权力，另一极则是以宏观体制为依托通过高层管理集团放权，都不能高效率地完成权力分配任务，还会导致相关人员的各种利益冲突。

（三）弱势群体的权力没有得到足够的重视。

中等学校作为一个特殊的组织，效率不是学校组织追求的唯一目的，而更应该对正义、公平等价值的追求，使组织中的主体能够充分的发挥自己的创造性和价值，体验教育的终极追求，为组织的长远发展起支撑作用，但目前中等学校内部的权力分配中忽视了弱势权力主体。忽略对弱势群体必要关注，就会导致权力分配中的“马太效应”[2]。中等学校的弱势权力群体从群体的职位来看，在管理者、教师和学生中，教师和学生群体在学校内部权力分配中就处于弱势；相对于行政管理者，学校管理者又处于弱势群位置体。弱势群体权力失衡主要表现为两点，一是没有得到相应职权；二是虽在形式上得到一定的有权，但实际上却没有行使的权力。

（四）在追求自主性学校内部权力结构的过程中阻力重重。

在中等学校的发展过程中，建构自主性的学校内部权力结构一直是教育管理者（尤其是教育管理的理论研究学者）的内在追求。中等学校的主体是知识的建构和创造者，他们有着独特的思维和自主管理的能力，建立一套自主性的内部权力结构，有利于灵活而具有生命的管理模式。但现实中，中等学校基本上是行政体制的简单变体，无论在权力结构的设置还是执行方面，都使学校演变成上级行政机关的执行机构。如此，一不利于学校实施具有针对性的自我管理，二不利于学校发挥自身的积极性以及创造性。

二、中等学校内部权力分配的影响因素。

（一）国家权力体制影响中等学校内部权力的分配。

在我国，民主集中制被广泛实行，这种制度反映在教育体制上便是教育方针的统一性；教育法律的统一性；教育事业管理体制在主要方面的统一性，如党对各级各类教育管理机构的统一领导，各地教育事业管理机构权力划分的统一性都由教育决策机构、教育行政机构和教育监督机构所构成，以及教育管理的基本原则和制度的统一性等。在中等学校内部权力的分配中，其影响体现为以行政权力为中心。而我国的行政权力在一定程度上而言是以国家权力为延伸的，是教育行政部门的管理权力在学校内部的贯彻及执行。

（二）中等学校的管理方式对学校内部权力分配的影响。

目前，我国的教育管理模式实行是一种比较典型的科层制行政管理方式，具有明确的学校组织分工、严格的学校纪律和制度和行政效率中等特点。该模式有其积极方面的影响，但也会导致一系列消极作用。如学校领导忙于处理复杂的人际关系和琐碎的行政事务，无暇顾及教师之间的发展，教师和学生的发展，形成冷漠的组织文化，上下级之间带有明显的官僚主作风，造成管理和教育的脱节。中等学校教育的管理不再以人为本而充满功利色彩。

（三）中等学校发展的历程影响学校内部权力分配。

中等学校内部权力在设置上存在一系列的困难是由中等学校的发展历程决定的。在中等学校建立之初，知识的广度和深度都存在很大的不足，科学技术的发展也比较落后，当时的研究主要集中在医学、哲学和神学等方面，学校中人们的活动范围相对较窄，学校还只是一个学术团体，还没有形成一个严格的组织。学校内部的权力就集中在少数几个学术者手中，因为就当时的学校而言，学者的研究领域相对较少，学术影响大的学者拥有的权力也就越大[3]。但是随着社会的不断发展，研究领域不断细化，日益涌现出新的学科，形成了多学科的专家。不同领域的研究者在各自的领域形成独特的利益团体，并保护自身利益。学者作为学校的主要利益代表，必然影响学校内部权力分配。

（四）传统的管理价值影响着中等教育的权力分配

几千年的封建文化思想深深的影响着人们的管理价值。作为学校的主要参与者习惯上做权力分配体系的奴隶，他们不由自主地去寻找一种权力代言，然后毫无抗拒的依附于这种权力，而从不考虑权力的分配结构是否合理，权力的分配方式是否恰当，更不会考虑去改变现有的不合理的权力分配模式，成为权力管理者或领导者。对于权力领导者，他们一旦掌权，又会受封建君主观念的影响，紧紧地把权力置于手中，而没有适当的下放。他们忙于事无巨细的工作中，一切着力于亲力亲为。组织的管理呈现出双元模式，上层的管理者不愿意将适当的权力下放到基层，基层的权力主体也没有想改变这种模式的动力思想。组织的双元模式是学校组织内部权力分配更新的主要障碍之一。

三、促进中等学校权力分配的建议。

（一）明确中等学校内部的权力构成要素。

在中等学校内部，存在不同的资本、不同的权力主体通过占有不同的资本而获得不同形式的权力。在中等学校内部权力分配的活动中，管理者需按组织的不同需求，来合理调整各权力主体的影响力度和范围，以此构建一个三维式的权力图式：第一维，权力主体，如教师、学生、管理人员、校外人员等；第二维，权力类型，如行政权力、学术权力、市场权力、文化权力等；第三维，影响组织运作的具体权力，如奖励权、执行权等。有效建构的三维权力图式，不但有利于实践操作者和理论研究者理性审视现实中的权力关系，而且有助于各种权力在不同主体之间得以重新分配。

（二）提升教师和学生群体的权力。

中等学校的教职工代表大会是教师参与学校管理的重要部门，确保其职能的切实履行是保证中等学校内部权力分配合理运行的重要基础和保证。首先，教职工代表大会是由广大的教职工通过民主选举，在公开的渠道上推任产生思维的；其次教职工代表的产生方式、任期的长短以及代表大会的召开和规则都是由教职工商量议定，这就为教职工民主管理权的实施提供了重要的制度保证；再次，高校权力管理者必须通过教职工代表大会行使职权，不能代替教职工代表大会行使职权，也不能干预教职工代表大会行使职权，否则需要承担一定的行政处分和法律责任。

学生作为中等学校权力主体的重要组成部分拥有适当类型的权有利于构建平衡的中等学校内部权力结构体系。中等学校的学生群体是具有完全行事能力的合法公民，他们接受中等教育的熏陶，有强烈的参与学校管理的医院，并且他们所学的知识在一定程度上帮助他们树立了良好的管理理论知识。中等学校学生群体在不断争取获得一定的学校内部权力，但在实践中由于各种原因，学生的权力总是受到忽视，处理中等学校内部权力分配的边缘。近些年，随着教育思想的不断更新，中等教育供求关系由买方市场逐渐转为卖方市场，学校全体作为中等教育的消费者，其权利逐渐受到重视，但是这样的重视更多的出发点是市场因素，学生并没有作为学校内部管理的参与者，实际的参与学校内部的权力分配。借鉴国外经验，从我国现实状况出发，可以发展一些学生委员会，代表学生参与学校决策。

（三）建立完善的多元民主监督机制。

中国加入WTO后，随着中国经济与直接的不断接轨，中国的中等教育也逐步接受者世界中等教育的影响。在国外教授治校和学术权力思想的主导下，中国在强调行政权力的同时也提出要适当调整行政权力体系的模式和范围。目前，我国中等学校的内部权力分配体系都是以行政权力为主导的模式。针对中等学校行政权力的层级森严的症结，应适当完善权力的自律控制，建立完善的高校的监督机制，以避免出现权力的虚化、权力越位等问题。要想解决权力监督缺位的问题，就必须改变上级党政一元的监督模式，建立多主体的民主监督体系[4]。自上而下的管理模式决定了其监督主体是上级领导或部门，而在民主监督体系中，监督主体则是利益相关者。高校的行政机关和干部既是被授予公共权力的责任主体，也是被监督的对象。高校，是我国知识分子聚集之处，有强烈参与民主监督的愿望，有良好的民主监督基础；通常可采用民主党派座谈会、教职工座谈会、学生座谈会、党政工联席会议制度和民主协商会制度等形式充分听取群众意见，发挥各群众团体的民主参与和民主监督作用，提高其能动性。同时，完善民主监督机制也是合并高校内部管理体制整合过程的一项重要工作，决策从单独的部门转向委员会决策，注重民主管理和多方参与，不但能够为高校中各相关利益主体正确行使其权力提供有效保障，也推动了高校综合素质的发展。

（四）建立以人为本的权力分配结构

中等学校是不同于其他组织的，中等教育的主要对象是人，中等教育的主要目标是育人，其具体表现为一种知识追求。其一，知识的追求是构建和谐中等学校的重要要求。中等学校作为社会的重要组成部分，创建和谐社会应是其重要的责任，而建设和谐中等学校必须净化中等学校的管理理念，注重以人为本。其二，知识追求是中等学校原始理念的要求。中等学校理念指的是人们对综合性、多学科中等学校的理性认识、理想追求及其所形成的教育观念。从某种意义上而言，中等学校理念当中包含着该学校所持的办学目标、办学方针、办学指导策略和所承担的社会责任，如果中等学校在实际中没有先进的教育理念作为指导中等学校的发展就会止步不前或者陷入一种茫然。其三,知识追求是发挥中等院校重要职能的诉求。中等学校的职能指的是中等院校应当承担一些特定的、义不容辞的社会职责，完成相应的社会任务。职能是由学校的性质和面向的学生对象决定的，中等学校职能的确定不但要反映该学校的本质特征而且要突出所处社会的时代特征和该学校的特性。总之，中等学校是集培养知识人才、发展创新理念、服务社会大众三种功能为一体的学校组织。这就决定了中等学校的权力分配体系必须以人为本，执着于人的个性和全面发展。

注：

[1]郭卉.反思与建构：我国中等学校治理研究评析[J].现代中等学校教育.2006(3).

[2]倪小恒，陈英霞.中等教育体系的权力分配与中等学校组织结构[J].教育科学，2007(4).

[3]刘洪宇.中等学校内部权力关系研究发展评述[J].现代中等学校教育，2006(3).

[4]葛路谊.试论我国的教育行政管理体制改革[J].教育研究，2006(12).

作者单位：菏泽学院教育科学系，邮编：274000；山东师范大学（在读），邮编：250014。