城乡关系视角下的水利工程移民规划研究

刘馨雨

摘要：水利水电工程移民是指因水利水电工程建设用地需要，必须离开原居住地迁移到新居住地定居谋生人口和需要进行生产安置的农业人口（《水利水电工程移民术语》）。这一定义的前半句话对工程移民身份产生的原因进行了解释，即是因“水利水电工程”而产生的移民；后半句话界定了对移民的影响包括生产和生活两个方面，即因工程建设对原住民生活环境和生产设施带来影响，而这一影响要达到必须离开的程度，才被确认为工程移民，对移民的处理必须采取到“新居住地定居”的方式来解决。最后，定义的主体落脚到“和”字前后的谋生人口和农业人口，通过查阅相关资料可知，农业人口是指居住在农村或集镇，从事农业生产，以农业收入为主要生活来源的人口。将农业人口和谋生人口并列，说明以农业谋生和以其他行业谋生在概念界定上是平行关系。本文以此为切入点，探讨现行水利工程移民的思维逻辑，检析其与当下城乡融合发展背景的不符合之处，并基于城乡关系提出相应建议。

关键词：水利工程；城乡二元；农村移民；安置方式

1现行农村移民规划的内容检析

1.1农村移民发展权益的缺失

水利工程是为解决水利资源时空分布不均的工程措施，具有明显的公益属性，这种公益性工程是以牺牲部分人利益为代价，实现水利资源的时空调配，显示出了社会主义集中力量办大事的优势。而农村移民作为利益牺牲者，为整体利益放弃了自身部分权益，在移民规划中没有得到足够重视。

国务院2006年颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》中明确规定，征地补偿和移民安置资金的对象包括土地补偿费、安置补助费，迁建或者复建补偿费，个人财产补偿费和搬迁费，库底清理费，淹没区文物保护费和国家规定的其他费用。从资金的补偿对象可以看出，其补偿是以工程建设对移民产生的影响为出发点，对移民现有生产生活环境等物质层面重新安置所需的资金进行补偿，而忽略了工程对移民其他权益带来的负面影响，尤其是生存环境改变对发展权益的影响。

另一方面，移民无法享受到水利工程建设对原有生存环境改善带来的正效应。以三峡工程坝区为例，三峡工程正常蓄水之后，形成了“高峡平湖”的世界级景观，搬迁离开故土的移民是无法享受到这一景观和旅游业发展带来的经济效益。移民为服从更大层面的发展权益调配，协调空间资源配置，放弃了工程可能产生的正效应，而只得到了远离故土、重新安家的负效应，这些内容是现行的移民安置规划中没有涉及的。

1.2农村移民的身份固化

《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定：“农村移民安置应当坚持以农业生产安置为主，合理规划农村移民安置点，有条件的地方，可以结合小城镇建设进行”。《水利水电工程建设农村移民安置规划设计规范》中明确规定：“农村移民生产安置应以农业安置为主，有条件的地方可采用农业与非农业安置相结合的方式进行安置”。也就是说，对于农村移民的安置方式，相关规定明确要以农业生产安置为主，这其中隐含着很深的城乡二元体制背景。

2城乡融合发展对水利工程移民的影响

2.1城乡二元的安置理念有待调整

城乡二元结构的制度基础发生改变。改革开放以前，通过统购统销、人民公社和户口制度“三位一体”对人口城乡之间的流动加以限制，改革开放以后，实行计划和市场相结合的方式，鼓励人口向城镇集聚的城镇化战略。不再强调将人口限制在原地原籍的属地化管理，而实行城乡双轨制在保证城市获得劳动力的同时，确保社会的整体稳定。对于脱胎在计划经济背景下的农村移民规划而言，就近农业安置的思路符合原有的社会现状，但对社会制度发生的变化响应不足。

2.2农业为主的安置方式不合时宜

现行的农村移民安置规划遵循的是“农业安置农业”的思路，以移民安置环境容量为基础，对农村移民进行农业安置。随着改革开放以来国家经济结构的不断调整，农业在国民经济中所占比重不断下降，大量的劳动力从土地的束缚中被解放出来，从事第二和第三产业，农业也朝着高标准、专业化、合作化的方向发展。水利工程主要分布的中西部地区是我国劳务输出的主要地区，大量的农村劳动力进入东部沿海地区从事非农产业，在这样的背景下，继续按照人口指标，测算生产用地配置和临时用地复垦等生产安置配套设施，与移民的现实需求不符。另一方面，我国传统的农业耕作方式是以小农经济为特色的家庭生产，生产分散、效率较低，难以适应现代农业的发展趋势。

2.3移民的多元化空间需求难以兼顾

我国的农业生产在改革开放以前是以粮食种植为主，对耕作的精细度要求相对较高，农民的居民点与农业生产地之间的距离较近，随着农业耕作技术、种植管理技术的提高，农业生产需要的劳动时间相对减少，劳动强度也大大降低。这样一来，总体用工量的相对降低，使得农民对村庄的农业生产需求降低、生活需求变大，传统的农业耕作半径发生改变，对村庄的生活功能需求增加。现行农村移民安置规划中，安置点的规模尺度测算没有考虑跟周边发展环境相协调，根据农业生产的类型，确定合适的安置点规模；选址缺少对区域社会经济发展背景的研究，对移民的生活需求研究不够；规划内容仅停留在水电路等基础设施方面，生活所需的公共服务设施配套不足。

3水利工程移民规划的反思与应变

3.1进一步发展移民工作信息化

移民工作信息化是提高工作效率、规范工作管理、提高工作质量的有效手段，是新时代、新形势下移民工作的必然要求和必然趋势。目前，有一些地方移民主管部门和规划设计单位已经开展了此项工作，但大多数地方和单位还未开展。规划设计单位、项目法人和当地政府及其移民主管部门应将移民信息化工作尽快提上日程，以精准、安全、便捷、实用为原则，适时建立信息化系统。建议由水利部相关部门牵头，联合移民规划设计单位、项目法人等相关使用单位开发移民安置规划设计信息系统，建立统一数据接口，实现共建共享。

3.2构建城乡融合的移民安置制度基础

构建城乡融合的移民安置制度，应该在逐步破除城乡二元体制的同时，调整农村移民安置规划。首先在移民安置工作中要建立区域城乡一体化发展的安置思路，水利工程建设是对现有的空间利用格局进行调整。工程本身的社会经济效益对区域发展而言是一大调整，工程建设对区域城乡土地资源的利用方式进行了改变，因此农村移民安置应跳出传统的“移民思维”，就移民论移民、就农村论农村，而从区域整体发展环境出发，做出相应安置处理。

3.3倡导市场主导的移民安置调配机制

市场主导的调配机制是指通过市场方式对补偿标准、移民就业与创业等方面做出安排，采取多样化的安置方式。在这一过程中，要明确政府的职责边界，即政府要有所为有所不为，政府的主要责任在于对移民安置活动的规则制定和监督规则的执行，为移民的安置提供公共产品，协调区域社会经济发展，为移民安置提供前提和保障。而像移民安置标准与方式、移民后期扶持中的就业与创业，这些需要通过更为灵活处理方式解决的问题，更有利于通过市场手段来解决。

结束语

综上所述，分析目前水利工程移民工作方式后发现，计划经济下的城乡二元思维逻辑导致了农村移民安置规划中的诸多问题，例如对移民发展权益考虑不足，农民身份固化和移民安置点规划中静态思维等。进而指出改革开放以来，我国城乡之间逐步走向融合发展的形势，农村移民的安置理念、安置方式和空间需求面临着新的挑战。最后从移民安置的参与机制、制度基础和调配机制的角度，对现行水利工程移民工作提出建议。

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