行政公益诉讼诉前程序研究

邵凯博

摘要：在二零一七年时，国家召开了会议确定了《行政诉讼法（修正案）》，在该文件中在明确对行政公益诉讼属于行政诉讼类型，与此同时，对诉前程序进行明确，这是身为检察机关依法处理行政公益诉讼案件的必要履行程序，在实行两年的时间后，行政公益诉讼制度在优化与发展中给国家保障公共社会利益创造了巨大的贡献，其中行政公益诉讼前程序有着很高的价值，其作用日益增大，在二零一八年，全年大于90%的行政公益诉讼案件在诉讼前得以处理。可规则解释、立法的不明确等均提高了诉讼前程序运行中矛盾的概率。

关键词：行政公益诉讼；预审程序；研究

一、行政公益诉讼诉前程序设计的缘由

从具体制度上看，行政权受到司法权的单向监督制约，这也从侧面表明司法机关不能代替行政机关行使行政权力，只能被动地对行政行为进行审查｡在传统行政法理论中，行政机关一向被认为是公共利益的维护者，具有维护公共利益的优先职责｡然而近年来，基于社会综合治理的需要，“能动司法”概念逐步兴起，司法机关开始由被动转换为主动角色，由单纯解决纠纷转为参与社会的治理｡

角色的转换，导致行政权与司法权关系逐渐突破传统框架，引起两者在权限划分及功能定位上的矛盾｡因而，有必要明确司法权介入社会事务的界限以及与行政权的衔接问题｡在我国行政公益诉讼领域，为平衡行政权与司法权的关系，实现两者的合理配置，应确立诉前程序，即只有当用尽行政手段仍无法保护公共利益时，才能进入诉讼程序，将公共利益的保护由行政机关转向司法机关｡

二、基于保证司法谦抑性与尊重行政权的需要

行政公益诉讼制度的目的在于督促行政而非扩张司法权，因此，制度本身应体现司法权应持有的谦抑性以及对行政权优先的尊重｡首先，司法谦抑性来源于立法对检察机关法律定位｡依据宪法规定，检察机关为法律监督机关，行使法律监督权是检察机关在行政公益诉讼中的首要定位｡诉前程序中，由检察院通过提出检察建议的方式督促其履行职责，符合检察机关监督部门的定位，是对宪法法律监督内涵的具体化｡同时，在行政公益诉讼中，检察院作为同时享有监督权和起诉权的机关，很难难免因权力扩张而产生滥诉的风险，因而需要对检察权予以一定限制，保证权力在法律的轨道上合理运行｡

三、行政公益诉讼诉前程序规则设计与实践的问题

诉前程序属于我国公益诉讼制度中必不可少的程序，与此同时，我国针对行政公益诉讼与民事公益诉讼的制度设立规则并没有表现出不悖，具体是根据侵权主体与受侵犯公益的行政来适用，可是在实践生活中，民主公益诉讼的侵权主体发生对特定社会公共利益侵犯的情况，往往因行政机关监管不利造成，另外，两者在救济社会公益中关于侵害行为的弥补等相关内容有着诸多重复性，甚至还发生了两诉竞合的情况，这一情况是极为明显的，怎样适用公益诉讼，又适用哪一，类型，这些不管是《行政诉讼法》亦或是《民事诉讼法》与《解释》中均无执法依据，只可参考《行政诉讼法》｡

在相应特定区域发生对社会公共利益进行侵犯的民事行为时，行政机关是肩负了监管责任的，在司法实践中具体归纳了两种解决方法：

首先，违法行政行为属于民事侵权行为的先决行为，其作用是督促行政相关部门依法履行职责解决社会公共利益问题，检察机关能够提出行政与民事诉讼，若是两个诉前程序同时执行时，白山市江源区发生的行政附带民事公司案件便是最具有代表性的。

在二零一五年十一月份，由于江源区卫生与计划生育局的某个中医院并未按照规定依法排放污水，导致四周的土地被污染，加上相关部门监管失责，白山市江源区人民检察机关针对区卫生与计划生育局提出检察建议，与此同时，也向吉林环保厅、白山环保局与民政局提出社会公益组织存在与否，可是在两个诉前程序同时展开时，却违背了最初的立法初衷。

其次，对违法行政行为进行纠正属于民事公益诉讼中要尽快补充的，检察机关提起民事公益诉讼的，也要和相关行政部门提出行政公益诉前程序，而其中在内蒙古发生的大气污染案就很有代表性。在二零一八年的七月份，检察机关对阜丰公司提出社会公益诉讼，这是由于其大气污染治理设备不合理，促使恶臭气体排放量太多，对空气环境质量与城区的生活问题提出的民事公益诉讼，与此同时，为了打击阜丰公司污染大气的行为，检察机关针对该城市的环保局提出行政诉前检察的相关建议，督促其依法履职｡然而，即便是因民事诉讼实现目的难以尽快的实现停产等诸多目的，可在提出民事公益诉讼时，也会提出行政公益诉前程序，二者诉讼的目的有差别必然会影响到两诉立法的逻辑性。

四、行政公益诉讼诉前程序之完善

发展至今，检察机关不但有着监管环境的职责，更有着监管生态环境与保护公众资源，药品与食品安全等责任，另外，中央与地方共同授权，在《民事诉讼法》与《行政诉讼法》文件内举例社会公益事项，把特定社会公益范围“等”外阐释适用的趋势，这些都把两诉竞合的概率给提升了，一般状况下，关于违法行为，考虑到实现救济社会的共同利益选择其中之一提出诉讼，这样是可满足相关需求的，同时，择一而诉涵盖了不同诉讼类型相适用的诉前程序，择一适用于，在特别情形下，任一公益诉讼类型在难以完全救济社会公共利益时，可有限应用附带诉讼制度，亦或是引入其他诉前方法，在社会实践中，“民事公益诉讼＋行政公益诉讼诉前程序”于行政附带民事公益诉讼、同时适用于诉前程序的形式均可处理公益诉讼类型无法对救济社会公益充分救济的问题。

关于“民事公益诉讼＋行政公益诉讼诉前程序”的形式，虽说是想要保护公益，即便是因民事诉讼实现目的难以尽快的实现停产等诸多目的，可在提出民事公益诉讼时，也会提出行政公益诉前程序，二者诉讼的目的有差别必然会影响到两诉立法的逻辑性。所以，将来更改适用规则时，要规避不同诉讼类型共同应用的情况，不适合采用“民事公益诉讼＋行政公益诉讼诉前程序”的方法。这时可选择适用行政附带民事公益诉讼制度，亦或是直接提出民事公益诉讼，完全可选取向法院提出诉前禁令，要求请令立马中断违法行为等来保障社会公共利益。

行政公益诉讼作为顶层制度的实施，对研究具有中国特色的公益诉讼和公益辩护制度具有重要而深远的影响。作为公益诉讼制度的重要组成部分，预审程序在制度中得到了充分的检验和验证。预审程序不仅是维护公共利益的最佳手段，也是促进行政机关自控自纠的一种方式。公益行政诉讼制度在实践中诞生，需要在实践中检验和完善。当前，要结合行政执法和司法审判的现状，破除制度运行中的障碍，不断更新公共利益行政司法制度理论，完善审前程序和参考机制，进而保障与公共利益相关的行政诉讼发挥应有的价值和作用，促进依法治国以及法治政府与法治社会建设相结合。

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