以代建制“福田模式”为出发点的代建研究

颜飞

摘要：本文结合代建制“福田模式”下代建单位项目管理经验，通过研究代建制与主要项目管理模式、主要代建形式的区别，解答代建制是什么的疑问；除此之外，对代建单位承接代建项目的风险进行剖析，并提出相关防范措施，供相关读者参考。

关键词：代建制、项目管理、风险、应对措施。

引言

上世纪90年代末，政府投资进入高速发展的快车道，在此背景下，代建制应运而生。随后上海、北京、宁波、深圳等地率先进行了改革试点，结合各地试点的成功经验，国务院于2004年月发布了《关于投资体制改革的决定》明确要加快推行“代建制”。2017年，根据《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）及相关法律、法规和规定，福田区发改局出台政府投资项目代建管理政策性文件，代建制“福田模式”由此拉开序幕。

1. 代建制与主要项目管理方式的相关研究

通常容易将代建制与工程总承包模式混淆，尤其容易将代建制与工程总承包模式下的EPC形式混淆，为让读者对代建制有清晰概念，将工程总承包模式与代建制进行研究。工程总承包是指承包人受发包人委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工（含竣工试验）、试运行等阶段实行全过程或若干阶段的工程承包。工程总承包的类型包括EPC、Turnkey、阶段性总承包（DB、EP、PC）及工程项目管理总承包 。EPC、Turnkey、阶段性总承包（DB、EP、PC）等形式下的工程总承包单位需承接施工、设计等一项或多项业务，而代建制中的代建单位只进行项目管理，不承接具体业务。区别于代建制，工程项目管理总承包模式下项目管理单位不与其他单位产生合同关系，而代建制形式下，代建单位直接与承接设计、咨询、施工的相关单位签订合同。具体对比见下表：

类型		工程项目建设程序
		可行性研究	项目 决策	初步 设计	技术 设计	施工图设计	材料设备采购	施工	试运行
设计采购施工总承包EPC				√	√	√	√	√	√
交钥匙总承包Turnkey		√	√	√	√	√	√	√	√
阶段性 总承包	设计-施工总承包DB			√	√	√		√
	设计-采购总承包EP			√	√	√	√
	采购-施工总承包PC						√	√
工程项目管理总承包		对工程项目的组织实施进行管理和服务 ，不与施工、设计等单位产生合同关系
代建制		对工程项目的组织实施进行管理和服务 ，代建单位负责招标采购施工、设计等单位，产生合同关系

2. 以往的代建制与代建制“福田模式”的相关研究

1. 以往主要的代建形式

自2004年《关于投资体制改革的决定》明确要加快推行“代建制”后，各地实施代建制的模式主要有两种:一种是市场化模式,以上海、北京、宁波为代表；另一种是集中管理模式,以深圳、珠海为代表。市场化模式下的代建制以上海为例，实行“政府—政府所属投资公司—工程管理公司”的三级管理模式，政府对政府工程管理职能主要通过投资公司的运作履行，特点是内部委托、市场运作。集中管理模式下的代建制以深圳为例，政府通过设立深圳市建筑工务署，集中管理除水务、公路以外的政府工程，对政府工程实行统一招标、统一现场监管、统一竣工验收。

2. 代建制“福田模式”

区别于以往的代建制，代建制“福田模式”，本质上是市场化模式下的代建制，但与上海等地区的市场化代建又有所区别，主要表现在：一是通过建立预选库制度，委托单位通过招标采购选定社会代建单位，而非内部委托；二是代建制福田模式采用全过程代建，代建服务包含策划阶段、实施阶段，更甚者包含项目全生命周期，有别于以往分阶段代建。

三、代建单位承接代建项目常见风险及防范措施

本文所指的代建项目，为政府投资项目。作为代建单位，承接该类项目时，较常规风险外，投标阶段风险、项目前期报建阶段实施风险尤为突出。

1、投标阶段常见风险及应对措施

风险一：招标文件提供的项目信息不全，致使无法准确评估履约难度，增加履约风险。区别于社会投资项目，政府投资项目通常涉及项目用地问题。受项目实施程序影响或委托单位的有意为之，代建单位招标文件通常未能准确表述项目存在的用地问题，此项问题选址位于非建成区的项目尤为突出。除此之外，投标阶段，代建单位不掌握选址地块涉及的规划情况，亦给履约带来风险。因代建项目涉及复杂的用地、规划调整，致使代建单位无法按期完成履约或无法履约的风险通常存在。

风险二：市和各区政府投资项目代建管理办法主要条款有差异，造成代建单位在市、各区的履约成本有差异，带来履约风险。

应对措施：一是在投标阶段，建议充分研究项目情况，如利用规自局、住建局施相关业务查询系统，了解项目所涉及规划、用地等情况，视项目的可实施性选择性投标；再者，建议充分利用答疑机制，了解项目情况后再投标；除此之外，为规避因代建管理办法相关条款差异带来的履约风险，建议充分研究市区管理办法，在全面了解市区管理办法的基础上，做到差异为我所用，有的放矢进行投标。

2、项目前期阶段常见风险及应对策略

风险一：代建单位缺乏项目前期报批报建、招标采购经验或对于政府投资项目报批报建流程不熟悉，导致不确定性风险。一是设计、咨询、监理等单位通常只负责项目设计或实施阶段的某一项工作，如作为代建单位，对于项目前期报建、招标采购相关的工作经验少之又少，因而造成相关风险。二是房地产开发单位作为代建单位，综合开发能力助力代建项目管理，但房地产开发商过往实施的项目常为社会投资项目，受限于政府投资项目、社会投资项目管理的差异化，亦给项目实施带来不确定性风险。

风险二：政府投资项目决策过程中涉及部门过多，反复决策，影响项目整体进度。此风险多存在于项目设计过程，以现状教育类项目为例，受限于政府部门决策流程，教育类项目方案设计定稿，通常涉及的部门有校方、教育局、区建筑工务署（委托单位）、区政府及规自局、发改局等相关征辟部门，决策过程中涉及部门多，单一汇报，存在反复决策情形，增加履约成本。

应对措施：由于报批报建、招标采购等相关经验欠缺造成的风险，相关单位可以通过吸纳拥有相关经验优秀人才的方法，补齐短板；其次建议加强政府投资相关相关政策的学习；再者，考虑政府事务决策的特性，建议项目在实施过程中尽可能采用联席会议的形式进行汇报决策，避免单独汇报。

结束语：

代建制“福田模式”与建筑工务署集中管理模式下的代建形成互补效应，两种形式共存，有利于推动深圳的政府工程建设。尽管现状的代建存在代建费取费低、代建单位身份认可度低等情形，但在《关于促进建筑业持续健康发展的意见》等政策文件的背景下，相关单位通过承接代建项目管理，积累相关经验，势必助力后续抢占新兴业务市场。

参考文献：

1. 高山.我国政府工程代建制管理问题探讨[J].建筑经济.2014.

2. 车鲁平，冯珂，万基一，孙峤.代建制“福田模式”的改进及借鉴意义.[J]2019.

3. 丁士昭，杨胜军.政府工程怎么管 深圳的实践与创新研究[M].2015