城乡空间关系转变的规划响应

覃善金

摘要：城乡关系是城乡规划学、地理学、经济学等学科的重点研究主题。我国城乡关系经历了波折的发展过程，从隔离走向融合。进入 21 世纪，城乡统筹成为我国社会经济发展的新主题，不断出现在各级政府的政策文件中，体现了城乡关系研究的重要性。面对新时期城乡关系的转变，城乡规划该如何去应对，是当前城乡规划界的重要研究课题。

关键词：城乡空间关系；转变；规划

1 我国城乡空间关系转型的现状特征

1.1 城乡规划体系中缺乏统筹城乡的规划

根据现行的《城乡规划法》的第二条条文，城乡规划被划分为四个级别，包括省域层面的城镇体系规划、城市层面的城市规划、乡镇层面的乡规划和镇规划、村庄层面的村庄规划。新修订的《城乡规划法》涵盖了不同行政级别的规划，但是对于城乡的统筹却没有明确的、相应的规划。城镇体系规划覆盖面广，涵盖城乡，但是过于宏观，以原则性的引导为主，并不能有效的统筹城乡发展。城市规划、镇规划和乡规划则注重规划区的建设引导。虽然也编制全域的城镇体系规划，但是多侧重于区域的城镇职能结构、人口规模等级结构、空间结构及基础设施的安排与布局，对于统筹城乡、引导城乡一体化发展的作用明显不足。

1.2重规划区规划轻城乡全域规划

按照现行的城乡规划法，虽然城乡规划涵盖了城市、镇、乡、村等层面，但是各级都以“点”为规划重点，比如城市、镇、乡、村等都重视规划区的规划建设，而对规划区以外的区域指引却较少，而且不属于城乡规划法的法定范围。因此，虽然从规划层面看，城乡规划涵盖了城乡的各级行政单位，但是没有完全覆盖真正的城乡空间，没有对城乡的“面”域空间进行统筹规划。

1.3城乡空间布局混乱

长期以来，城乡发展受到“城市偏向”政策的影响，导致城市，尤其大城市的空间扩展迅速，而小城镇的发展则受到很大的限制。城市空间“摊大饼”式的快速扩张，虽然带动了近域乡村地区的发展，但是其辐射能力及范围有限，距离中心城市较远的乡村地区受到的影响较小。同时，小城镇由于其规模较小，而且普遍缺少第三产业的支撑，导致自身的配套及发展能力不足，对乡村地区的拉动十分有限。

3我国城乡空间关系转变的规划响应路径

3.1 城乡一体化的动力：产业协调发展

3.1.1城乡产业一体化的发展目标

从城乡经济发展来看，产业是城乡一体化发展的动力。城市地区通过产业结构调整与升级，转变产业发展重点，将部分产业转移至乡村地区，同时乡村地区引进合适的产业。通过产业转移及引进带动乡村地区的发展，逐步缩小转城乡的经济差距。从农民的收入增长来看，一方面农业现代化将提高农民的收入，另一方面产业的转移与引进将提供大量的就业岗位，从而增加农民的收入，缩小城乡居民的收入差距。随着城乡产业的发展，城乡经济实力逐步提高，经济的发展将推动城乡公共服务与社会保障等方面的一体化，在身份、地位、价值观、社会权利及生活方式等方面实现城乡居民的公平化、均等化。

3.1.2 产业发展策略的确定

首先，城乡产业的发展不能脱离实际，立足于现状，寻求适合自身发展的产业模式及策略。第二，制定合理的产业发展的总体目标与分期目标，有序推进城乡产业的共同发展。第三，加强城乡的产业联系，城乡资源共享，优势互补，城市“出钱”，乡村“出力”，推动近期城乡产业的发展，远期城乡将共同“出钱”、“出力”，迈向城乡融合、一体化的发展。第四，以工促农、以城带乡，推动工业与农业、城市与乡村的共同发展。不仅要重视城市产业结构的升级与产业转移，还应该重视乡村地区的产业承接与引进及现代化农业的发展。第五，城乡产业发展立足于解决城乡就业问题，并实现城乡居民的就业待遇同等化，促进城乡社会的一体化发展。第六，城乡产业发展规划要与其他规划相协调，特别是国民经济与社会发展规划，通过各部门规划的协同协作，制定合理的城乡产业发展策略。

3.2 国土空间规划的保障：分级分类，明确规划重点

3.2.1分级分类建立国土空间规划。国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。国家、省、市县编制国土空间总体规划，各地结合实际编制乡镇国土空间规划。相关专项规划是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划。国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础；相关专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接。

3.2.1明确各级国土空间总体规划编制重点。全国国土空间规划是对全国国土空间作出的全局安排，是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，侧重战略性，由自然资源部会同相关部门组织编制，由党中央、国务院审定后印发。省级国土空间规划是对全国国土空间规划的落实，指导市县国土空间规划编制，侧重协调性，由省级政府组织编制，经同级人大常委会审议后报国务院审批。市县和乡镇国土空间规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，是对本行政区域开发保护作出的具体安排，侧重实施性。需报国务院审批的城市国土空间总体规划，由市政府组织编制，经同级人大常委会审议后，由省级政府报国务院审批；其他市县及乡镇国土空间规划由省级政府根据当地实际，明确规划编制审批内容和程序要求。各地可因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划。

3.3详细规划，提高编制的科学性

3.3.1 提高科学性。坚持生态优先、绿色发展，尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，因地制宜开展规划编制工作；坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间。坚持山水林田湖草生命共同体理念，加强生态环境分区管治，量水而行，保护生态屏障，构建生态廊道和生态网络，推进生态系统保护和修复，依法开展环境影响评价。坚持陆海统筹、区域协调、城乡融合，优化国土空间结构和布局，统筹地上地下空间综合利用，着力完善交通、水利等基础设施和公共服务设施，延续历史文脉，加强风貌管控，突出地域特色。坚持上下结合、社会协同，完善公众参与制度，发挥不同领域专家的作用。运用城市设计、乡村营造、大数据等手段，改进规划方法，提高规划编制水平。

3.3.2 在市县及以下编制详细规划。详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。在城镇开发边界内的详细规划，由市县自然资源主管部门组织编制，报同级政府审批；在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划，报上一级政府审批。

结束语

由于长期“城市偏向”政策的影响，城市地区先于乡村地区富起来，现今城市已经有能力可以反哺农村，城乡互动，以城带乡，以工促农的发展政策可以在一定程度上缓解“三农”问题，“三农”问题的解决最终要将落实到城乡空间上，因此城乡空间也是“三农”问题的重要方面与承载空间，基于城乡空间关系转型的城乡规划响应既可以指引城乡空间的有序合理扩展，又可以引导城乡社会、经济、生态等各方面的融合。

参考文献：

[1]王振亮.城乡空间融合论[M].上海:复旦大学出版社,2000.

[2]岸根卓郎.迈向21世纪的国土规划——城乡融合设计[M].高文琛译.北京:中国建筑工业出版社,1990.