加利福尼亚州高等教育协调管理机构身份变更探析

王宇晖

关键词：高等教育协调管理机构；身份变更；福尼亚州

收稿日期:2010-12-28

作者简介：王宇晖，广东商学院教务处，博士，研究员。（广东广州/510320）加利福尼亚州（下文简称“加州”）公立高等教育系统的三个公立系统（加州大学、加州州立学院和加州社区学院）和一个私立系统之间尽管办学目标不同，但由于它们各自的功能划分明确，因此，各系统内的高校在加州高等教育系统内部发挥着不同作用，各司其职，各安其位，优势互补，满足了加州人民对高等教育的不同需求。加州高教系统这种和谐办学的局面与加州高等教育协调管理机构的努力是密不可分的，在这一过程中，加州高等教育协调管理机构作为一种半官方的教育中介组织，对加州各类高校进行宏观管理和调控，协调高校系统之间、高校内外部之间的种种利益纠葛，它一方面代表政府实施对高校的管理、协商和咨询各项事务，另一方面，又代表社会维护着高校的自治和权益。在近一个世纪的加州高等教育发展进程中，高等教育协调管理机构经历了数次变更，充分发挥自身职能规划和影响加州高等教育，协调高校与政府之间、高校与高校之间的关系，对加州高等教育发展起到了积极的促进作用，使加州高等教育发展水平走在了全国前列。

一、加州高等教育协调管理机构的四次身份变更

（一）“加州教育规划和协调理事会”的诞生

加州长久以来拥有探究其公立高等教育系统地位和职能的杰出传统。早在1919年，加州政府就建立了负责调查州内所有教育事务和各类学校之间关系的一个联合委员会，负责研究加州教育是否取得预期效果。联合委员会认为：各类高等教育机构之间的关系，尤其是新建师范院校和大学之间的关系最难处理，并建议政府建立一个协调委员会或者其他机构，以改变各类高等教育机构之间尤其是师范学院和大学之间的紧张关系。[1]1931年，卡内基教育促进会发布了著名的《苏扎罗报告》（SuzzalloReport），该报告提出4条建议：即加州大学董事会把州立师范学院（即后来的州立学院）吸收过来，扩充董事会成员；结束州公共教育督察长的选举，改由州教育委员会直接任命；州教育委员会由州长任命；成立州教育规划和协调理事会。[2]由于该报告未能充分考虑到加州政治文化的力量和逐渐扩张的接受高等教育的强烈愿望，因此，所提建议遭到诸多抵制，前三条建议均被否决，只采纳了成立“州教育规划和协调理事会”一事。加州教育规划和协调理事会（theStateCouncilOnEducationalPlanningandCoordination）于1933年正式成立，由9名成员组成，包括加州大学校长、加州公共教育督察长各1人，加州教育委员会和加州大学理事会联合提名推荐的7名成员。[3]协调理事会的职责是：研究影响加州公立教育系统和加州大学之间关系的问题，并通过公共教育总监（督察长）和加州大学校长向加州教育委员会和加州大学理事会提出相关建议。[4]

（二）从“加州教育规划和协调理事会”更改为“加州教育委员会和加州大学理事会联络委员会”

“加州教育规划和协调理事会”自成立之日起，就开始研究加州各教育机构之间的关系问题，并初步明确了初级学院、州立学院和大学各自的办学定位。虽然协调理事会对加州高等教育体系各个组成部分的功能做了研究和承诺，但由于它只是一个顾问机构，其承诺总是遭到加州教育委员会和加州大学理事会两个机构之间的对抗性抵制而无法兑现。协调理事会所拥有的权威太有限以至于无力缓解两大对抗系统之间的紧张关系，因此，它建议创设一个能够有效改善两大系统关系的对话平台，即在州教育委员会和大学之间组建一个新的协调管理机构，这个机构要在立法院制定法律之前商讨提案和在自愿的基础上尽力调节两个委员会之间的问题。1945年1月13日，加州大学校长罗伯特·戈登·斯普劳尔（RobertGordonSproul）主持召开了由州教育委员会代表和加州大学理事会代表出席的一个非正式会议，达成了成立“加州教育委员会和加州大学理事会联络委员会”（ALiaisonCommitteeofTheStateBoardofEducationandtheRegentsoftheUniversityofCalifornia）的一致意见，认为“联络委员会”的职责是监督加州公立教育系统在组织机构上的任何重大变化，包括院校合并、升格及增加新的性质不同的项目。一年后，由加州教育委员会主席、加州大学校长和两个机构分别选出的3名委员共8人组成的联络委员会正式成立。

联络委员会成立之后，陆续发布了三份著名报告：即《加州高等教育需求调查报告》（AReportofaSurveyoftheNeedsofCaliforniainHigherEducation），又名《斯特雷耶委员会报告》（TheStrayerCommitteeReport）、《加州高等教育需求调查报告》（SurveyoftheNeedsofCaliforniainHigherEducation）和《加州高等教育需求再研究》（ARestudyoftheNeedsofCaliforniainHigherEducation）。这三份报告主要将关注点集中在对高等教育系统内部各部分的职能定位上：《斯特雷耶委员会报告》清晰地阐述了高等教育系统中每一部分的目标和任务，即大学、州立学院和初级学院不要一味谋求升格，而要各尽其责，各安其位。大学应该“为专业培训、为博士研究生的培养，为最高层次的研究与学术奋斗承担独一无二的责任”[5]；州立学院应该“提供比师范教育更多的课程，包括通向不同领域的学士和硕士学位的‘广阔而多样化的课程’”[6]；初级学院承担短期职业培训和转学教育、成人教育。《加州高等教育需求调查报告》建议：要分清加州三类公立高校的不同目标和动能，并对各类学校的规模、招生人数的最高和最低数字做出详细规定。《加州高等教育需求再研究》又一次明确了加州大学、州立学院和初级学院三类公立高校的办学定位，即加州大学专门从事专业性教育、研究生教育和科学研究，招收博士研究生；州立学院从事职业性教育，在经过批准的专业学科范围内招收硕士研究生；初级学院从事技能性教育。

（三）从“加州教育委员会和加州大学理事会联络委员会”更改为“加州高等教育协调委员会”

五六十年代，伴随着加州人口的巨增和复员军人的大批量入学，加州高教系统尤其是公立高教系统之间关于争夺办学权力的斗争愈演愈烈：加州大学试图不断吞并州立学院或想方设法限制州立学院的发展，而州立学院也在尽其全力扩充其办学规模和校区数量；初级学院也时刻期盼着从两年制院校升格为四年制大学；立法机关试图接管对公立高校的管理权力；州政府对公立高校的管理也越来越有意见。为了有效缓解政府、立法机关和高校之间的紧张关系，也为了加州高等教育的进一步发展，加州州长要求时任加州大学总校校长的克拉克·克尔（ClackKerr）主持起草一个高等教育发展规划，在规划中详细阐述加州高等教育的总目标，尤其是明晰高等教育各部门之间的功能和定位，以避免高校系统之间频繁出现的无谓重复和无序竞争。

历经一轮又一轮艰难地磋商和妥协，各方最终通过谈判达成协议，以“加利福尼亚州高等教育总体规划（1960-1975）”（AMasterPlanofCaliforniaHigherEducation，1960-1975）的形式明确了各自不同的使命。规划拒绝了由一个统一的委员会管理加州大学和州立学院，而建议在全州范围内建立一个法定的作为顾问的协调机构，即“高等教育协调委员会”（TheCoordinatingCouncilforHigherEducation）管理州高等教育。之所以要建立这样一个协调委员会，是因为：虽然先前的联络委员会做了很多行之有效的工作并签署了多项协议，但由于其自愿协调机制的影响力不足而无法具体落实每一项协议，因此，建立一个具有较大影响力并能够协调高等教育系统各类别之间、高校与政府之间关系的中介组织就显得愈加重要。“高等教育协调委员会”成立之后的主要职能是：审查大学与州立学院系统的年度预算和资本开支；区分高等教育各系统之间的首要功能，向大学理事会和州立学院托管理事会提供咨询和建议；就州高等教育的发展做出规划，并就新设施和教学项目的需求向各主管理事会提出建议。[7]

（四）从“加州高等教育协调委员会”更改为“加州中等后教育委员会”

1974年“高等教育协调委员会”改组为“中等后教育委员会”（CaliforniaPostsecondaryPlanningCommission）,该委员会就重要的教育规划问题向州长、立法机关和各公立系统提供建议。委员会由17名委员组成，其中包括8名由政府任命的委员、3名政府官员、3名众议院委员和3名参议院委员[8]。该委员会虽然没有独立的管理权力，但它产生的大量影响则归功于它的独立性、它的分析所具有的说服力，以及对抗任何单方面所显现出的力量。新建立的“中等后教育委员会”较好地发挥了州政府和高教系统之间的中介协调作用，它替代政府实现了对高校的管理、协商、咨询等作用，不仅适度保护了高校的自治权力，而且也在一定程度上缓冲了政府对高校的管理压力。迄今为止，“中等后教育委员会”担负的主要功能是建立州高等教育数据库、评价院校预算、建议新校址的建立、对所有公立院校的学术项目进行评价；根据政府和立法机关的意见定期或专题提供报告。[9]

二、加州高等教育协调管理机构对高等教育产生的促进作用

（一）逐渐明晰了高等教育系统中不同类型高校的功能和定位

从加州高等教育的早期发展可以看出，加州历史上最难处理的关系就是大学、州立学院、初级学院和私立学院各类高等教育机构之间的关系，这四类高等教育机构为了自身的发展利益，不可避免地要与州内其他各类高等教育机构展开竞争。而加州高等教育协调管理机构所扮演的角色就是发挥一种缓冲器的作用，协调高等教育各类机构之间的利益冲突，协调各类高等教育机构与政府之间的关系平衡。事实上，任何一个机构要想扮演好这种协调角色，其难度之大是可想而知的。加州高等教育协调管理机构的不断更迭也即证明了对高等教育系统内部各类院校实施管理的难度。历史发展证明：不同时期需要不同的协调管理机构，方可不断推进高等教育的发展进程。二十世纪三十年代之前，加州尚没有一个协调全州高等教育的专门机构，1931年《苏扎罗报告》的出台促成了“加州教育规划和协调理事会”的成立，该理事会成立之后便着手处理州内各高等教育机构之间的关系和各类高校在高等教育系统内部的办学定位。协调理事会认为：初级学院应当为不愿意学习纯理论知识、但又愿意接受高等教育的高中毕业生提供课程训练；师范学院应当把主要任务放在培训中小学师资力量上；大学则要做一些对人类有意义的研究。协调理事会的主张为公立高校办学职能的初步建立提供了建设性的参考意见，尽管它并没有成功阻止初级学院升格或师范学院向州立学院的转型。1945年成立的“加州教育委员会和加州大学理事会联络委员会”在其先后出台的《斯特雷耶委员会报告》、《加州高等教育需求调查报告》、《加州高等教育需求再研究》中陆续对加州大学、州立学院和初级学院的办学定位再次确认，明确分工。但由于联络委员会对加州日益增长的高等教育总体需求估计不足，并且长期对州立学院和社区学院缺乏足够的重视与考虑，导致了加州高等教育各系统之间争夺办学权力的斗争愈演愈烈。为有效避免公立高校之间的无序竞争，《1960年加州高等教育总体规划》应运而生，该规划建议成立由加州大学、州立学院、初级学院和独立学院各选3名代表组成的高等教育协调理事会，专职负责对高等教育总体规划的贯彻实施和对各类高等教育机构之间关系的协调。[10]加州规划行之有效地确定了每一类高等教育子系统在系统内的层次和地位，清晰阐述了每一类高等教育子系统在系统内部的职能和使命，明确了每一类高等教育子系统在州内的管辖所属，为子系统提供了适应系统运行的足够的财政支持和优质的行政管理，使它们在各自的范围内保证了高等教育的质量和水平。

（二）逐渐明晰了高等教育系统内部各自的管理归属

加州大学理事会和加州教育委员会之间一直存在着紧张的对抗性关系，两大系统之间互相制约，谁也不服从彼此的管理。教育委员会认为加州大学理应接受其管辖，而加州大学则认为自己拥有加州宪法所赋予的高度的办学自治权力，不愿意接受加州教育委员会的控制和管辖。加州大学和州立学院之间一直存在着争夺办学权力的冲突：大学试图吞并州立学院，州立学院试图和加州大学平起平坐。加州州立学院和独立学院之间也存在着竞争关系：州立学院试图限制独立学院的发展，而独立学院也试图升格为四年制大学。高等教育系统彼此之间对权力和资源的竞争使加州高等教育越来越走向混乱和无序，政府、立法机构和高等教育系统自身已无法应对高等教育系统内外部产生的无政府状态，唯有高等教育协调管理机构从中斡旋、协调方能逐渐化解彼此之间的成见，逐步明晰各自在高等教育系统内部的管理归属。教育规划和协调委员会由于其自愿协调机制的失败而建议成立了“加州教育委员会和加州大学理事会联络委员会”，联络委员会的成立在一定程度上缓解了两大系统之间的对话方式，并且在监督公立高等教育系统院校合并、升格等方面做出了一定贡献：抵制了两年制院校的盲目扩张；否决了矿业学校贝克分校、默德斯托（Modesto）四年制州立学院等新院校建立的议案；先后两次（1951年和1953年）否决了在萨克拉门托建立法学院的提案。在1959年制定加州教育发展总体规划的过程中，高等教育协调委员会应运而生，恰到好处地完成了历史赋予该委员的使命，为总体规划的出台做出了行之有效的努力，以其独特、有效的方式明晰了高等教育系统各自的管理归属：将加州大学系统仍就交由大学理事会管理；历经艰辛，克服多方的责难，终于为州立学院系统争取到了自我管理的权限，即新建了系统托管理事会，使之从州教育委员会管理之下分离出来，完全独立于所有的政治和教派影响，自由任命其托管理事，实现了自我管理；将初级学院首次交由地方主管理事会管理，掀开了社区学院自主管理的先河。

三、加州高等教育协调管理机构带来的启示

加州高等教育协调管理机构名称和功能的不断更替，不仅没有削弱加州高等教育的发展实力，反而使得加州高等教育系统逐渐由弱变强、由小变大、由默默无闻发展为声名显赫。不同的协调委员会在不同的历史时期完成了不同的历史使命，促使加州高等教育一次又一次地发生变化。笔者认为，加州高等教育协调管理机构之所以能够推动加州高等教育不断地走向繁荣，很大程度上是因为作为一个有相对自主权的半官方独立实体，它所具有的自我更新机制在有效发挥着作用。当一种协调机构认为它已行使完历史赋予它的职责而不再有效发挥作用时，该协调机构通常都会积极找寻更为合适的管理机构来加以替代，如“加州教育规划和协调理事会”是在“加州联合教育委员会”的建议下产生的，“加州教育委员会和加州大学理事会联络委员会”是在“加州教育规划和协调委员会”的建议下产生的。正是因为这种不断循环、生生不息的机构更新机制在不断地发挥作用，才逐渐平息和磨合了加州高等教育系统内外各类型高校对办学权力和资源的争夺，才使得加州高等教育在经历了一系列复杂的冲突和斗争、妥协和退让之后才逐步迈上了稳步有序的发展轨道。

中国目前也存在着类似加州高等教育管理协调机构的高等教育中介组织，但由于教育中介组织的官方色彩太浓，其发展不尽如人意。为了早日实现现代大学治理制度，我国高等教育的公共治理结构将会从原先的“政府—高校”二元结构逐渐发展为“政府—高等教育中介组织—高校”的三元治理构架。这种治理结构强调的是政府与高等教育中介组织、高等教育中介组织与高校之间的互动和谐，只有实现充分的互动才能促成现代大学治理结构的早日形成。因此，加快对高等教育中介组织的培育与管理，强化高等教育中介组织对高等教育管理的参与，实现政府与高等教育中介组织、高等教育中介组织与高校之间的良性互动，是实现大学自治的重要内容。需要注意的是：政府一定要给予高等教育中介组织自由发展的空间，要鼓励高等教育中介组织公平地参与行业竞争；高等教育中介组织自身也要自觉遵守法制规范、行业规范和市场运行规则，为政府、公众和高校提供教育咨询、质量评价、资格认证等各种专业服务。只有实现了政府、高等教育中介组织与高等学校三者的良性互动，才能逐步实现对公共治理结构的重构和现代大学制度的建构。

参考文献：

[1][2][3]T.C.Holy;H.H.Semans.Co-OrdinationofPublicHigherEducationInCalifornia.TheJournalofHigherEducation,Vol.26,No.3.(Dec.,1955),pp.143.143.144.

[4]教育部国家教育发展研究中心组译,王道余译,周满生校.美国加利福尼亚州高等教育总体规划（1960-1975）.发达国家教育改革的动向和趋势（特辑）[M].北京:人民教育出版社,2005.37.

[5][6][美]约翰·奥伯利·道格拉斯著,周作宇等译.加利福尼亚思想与美国高等教育:1850-1960年的总体规划[M].北京:教育科学出版社,2007.176.174.

[7][10]AMASTERPLANFORHIGHEREDUCATIONINCALIFORNIA,1960—1975.

PreparedfortheLiaisionCommitteeoftheStateBoardofEducationandTheRegentsoftheUniversityofCalifornia.PublishedByCaliforniaStateDepartmentofEducation.

Sactamento.1960.44.43.

[8][9]RichardC.Richardson,Jr.KathyReevesBraccoPatrickM.CallanJoniE.Finney.DesigningStateHigherEducationSystemsforaNewCentury.AmericanCouncilonEducationOryxPress.SeriesonHigherEducation,1999.49.49.