生态环境检察公益诉讼的问题研究

余帅杰

摘要：近年来为应对日益严峻的生态环境问题，检察机关积极履行包括生态环境检察公益诉讼在内的各项检察职能,为实现“绿水青山”的美丽中国提供了有力司法保障；然而生态环境检察公益诉讼在理论和实践中也面临着一些困境，如检察机关以公益诉讼人参与到环境公益诉讼是基于何种理论基础，如何保障检察调查权从而有效地发挥诉前程序，如何有效地衔接公益诉讼与生态环境损害赔偿制度等,本文将针对以上三个问题逐一展开。

关键词：检察机关；生态环境公益诉讼；调查权；生态环境损害赔偿

一、检察权与环境公益诉讼

（一）检察机关启动公益诉讼的性质是法律监督

2017年6月修改的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》及2018年3月发布的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》确立了人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼的法律地位，但是检察权参与到生态环境公益诉讼是基于何种理论基础仍存在争议，更有学者从国家的宪法和法律规定以及公益诉讼的性质和内容两方面论证认为检察机关并不是提起这种诉讼的最佳主体。

笔者认为检察机关提起环境公益诉讼的相关法律规范及法学理论虽不够完善，但不可否认这一创新制度将“检察机关作为国家法律监督机关”与“检察官作为公共利益代表”有机的结合起来，进一步丰富和完善了中国特色社会主义检察制度。她在不断地为人民群众提供着更多更优质的生态法治产品、检察产品，发挥着其他组织或者个人无可替代的作用。理由有三：1.根据《宪法》129条和131条的规定，检察院作为国家法律监督机关，依法独立行使检察权。具体而言检察院的监察权不仅包括对法院的诉讼活动，亦包括对行政机关的行政行为依法进行监督。2.检察机关在某种程度代表国家维护社会公共利益。生态环境同样属于公共利益，当生态环境遭受损害时，检察机关有权启动环境公益诉讼，其性质是法律监督。无论是行政公益诉讼还是民事公益诉讼均具有法律监督属性。3.与其他民间组织团体、个人相比，检察机关熟悉诉讼程序、具有专业素质的办案人员、拥有更强的调查能力和威慑力；检察机关提起公益诉讼可以提高办案效率从而更有效地保护生态资源！

（二）检察权与行政权的角色定位与合理衔接

依据我国法律规定，当国家生态环境和资源受到破坏时，负有监管职责的行政机关应当依法履行相应职责保护生态环境。当其不作为或者违法行使职权致使环境公共利益继续受到损害，检察机关发现后应向该行政机关提出检察建议；其收到检察建议后仍不依法履行职责，人民检察院才能提起环境行政公益诉讼。由此可见行政机关和检察机关分别作为生态环境保护的第一国家机关和兜底国家机关。同时在生态环境检察公益诉讼制度中,行政公益诉讼占大部分。因此检察机关和行政机关在行使权力和履行职责时更应清醒的定位自己的角色，充分尊重彼此的职能地位。二者在各自权限范围内按程序分别行使好工作职能，才能更好地推进生态环境的良好发展。行政机关在检察机关调查过程应充分理解配合其取证履职活动；检察机关在行使检察权要充分运用好诉前程序，争取绝大多数的问题都在诉前解决。在实践中不以办案数量、胜诉率为年度核心考核指标，而更加注重办案的质量效果。

二、调查权的刚性保障和柔性标准

（一）充分保障诉前调查权

检察机关无论是提起环境民事公益诉讼还是行政公益诉讼，都需着适度的调查。尤其在公益诉讼中占主导地位的行政公益诉讼中诉前程序发挥的作用日渐明显。而诉前程序检察机关向行政机关提出的检查建议都需要有效的调查和初步的证据。实践中检察机关调查行政机关不依法履职的事实时，行政机关不配合时除采取释理说法外，法律并未具体规定相应强制力措施。这就给诉前程序的具体实施带来了很大障碍。笔者认为检察机关以公益诉讼人的身份依法履行公益诉讼职能，法律应赋予其一定范围内的强制性调查权,具体的应加大其检察调查权的顶层立法设计，建立统一的调查取证制度如通知证人、证据保全，完善建立检察办案追踪监督机制，从而破解调查取证难的困境,促进公益诉讼顺利进行。

（二）适度设置诉前调查标准

检察机关作为生态环境保护的兜底国家机关，对相应的环境方面的专业知识多不及负有监管职责的行政机关。加之现行法律规定下其有限的调查权。同时许多生态环境一旦破坏需要长久的时间恢复甚至永久性的无法恢复。因此在诉前程序无法达到保护生态环境的目的时，应及时启动诉讼程序。因此在启动诉讼程序时对相应的调查标准可适当降低。类似于民事公益诉讼中的做法,检察机关在掌握“初步证据材料”的前提下即可启动行政公益诉讼,按照证明责任倒置的方式，具体地由被告方自证其没有“违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”,同时配备第三方鉴定、审判中引入专家意见等措施,从而快速、高效地通过诉讼减少生态环境的破坏！

三、环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿制度的有效衔接

2017年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》，自2018年1月1日起全国试行生态环境损害赔偿制度。生态环境损害发生后,省、市人民政府（下称赔偿权利人）及其指定的部门和机构组织开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作，主动与赔偿义务人磋商；磋商未达成一致，赔偿权利人可依法提起生态环境损害赔偿诉讼。同时法律规定检察机关亦可提起环境民事公益诉讼，如何有效的衔接二者就显得尤为重要。

笔者认为理论上来讲二者虽然在主体、对象、适用范围等方面有着不小的差异，但二者的目的高度一致。这构成了他们有效衔接的前提。实践中如浙江省检察院出台了《关于服务保障生态环境损害赔偿制度改革的意见》,要求全省检察机关大力支持赔偿权利人主张生态环境损害赔偿权利。衢州市检察院通过向衢州市政府发出检察建议，成功办结浙江省推行生态环境损害赔偿改革后首例生态环境损害赔偿磋商案件，起到了很好的示范效应。二者衔接后应当确立各自提起诉讼的顺位安排。权利人提起的生态环境损害赔偿诉讼应置于首位，其次依次分别是社会组织提起的环境民事公益诉讼、检察院提起的环境民事公益诉讼、检察院提起的行政公益诉讼。具体来说权利人作为生态环境保护的第一国家机关，具有职责性、专业性和强大的调查能力在环境保护方面应首当其冲，此时检察机关可以提供一定的支持及检察监督，最后检察机关作为保护生态环境的兜底国家机关在上述机关组织没有提起诉讼时，提起行政公益诉讼有效地敦促监督环境行政机关履行职责，从而推动我国生态文明保护体系的建构和完善。

四、结语

生态环境检察公益诉讼实践中还存在其他诸多难题，针对上述三个困境的提出相应的措施希望能够起到抛砖引玉的作用，由于论文篇幅和本人研究能力有限，没能做到更加深入研究，论文仍有许多不足之处，恳请批评指正！

参考文献

[1]吕忠梅：《环境司法理性不能止于“天价”赔偿：泰州环境公益诉讼案评析》，载《中国法学》2016年第3期

[2]张培：《检察院提起环境行政公益诉讼的五个法理问题—以检例第32号指导性案例为样本》，载《法律适用·司法案例》2018年第6期

[3]刘超：《环境行政公益诉讼诉前程序省思》，载《法学》2018年第1期

[4]徐全兵：《检察机关提起行政公益诉讼的职能定位与制度构建》，载《行政法学研究》2017年第5期。

[5]参考2017年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》

[6]参考2018年3月发布的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》

作者简介：余帅杰（1990-），男，河南汝州人，硕士在读，单位：西北政法大学，研究方向：民商法。