城市更新的社会空间正义——基于深圳实践的反思

吴德敏

摘要：城市空间是资本、权利和社会博弈的场所，其生产总是伴随着利益的激烈争夺。随着我国城市化的不断推进，城市更新作为空间生产的重要形式，成为多方主体争夺利益的战场。深圳以30年的时间从一个县城快速城市化为现代大都市，城市化的过程高度压缩，随着增量用地的减少城市更新逐渐成为深圳这些年城市发展的主要方向。近年来大量各项城市更新政策的出台与城市更新项目的成功实践而使得深圳成为值得研究的典型案例。本文希望探讨深圳在城市更新过程在构建社会空间正义方面的得失，寻求深圳城市更新政策制度优化的路径，为深圳和中国其他城市的更新实践提供借鉴。

关键词：城市更新；社会空间正义；深圳；社会公平正义；制度设计

引言

城市更新（英国称为urbanregeneration，美国称为urbanrenewal）是全球城市转型中重要的空间与社会变迁过程，却经常使得城市中比较弱势的居民被驱逐离开原居地，因而引起许多与社会和空间资源分配相关的正义课题。由于中国城市化起步较晚，城市更新是一个新的议题。城市更新在中国的实践大多以政府主导的方式进行，弱势群体公众的意见在城市更新的实践中鲜有发声。近年来包容性增长、社会公平正义的呼声越演越烈，城市更新的价值观如何向弱势群体里倾斜体现社会公平正义特别值得深刻的讨论。深圳以30年的时间从一个县城快速城市化为现代大都市，也是我国最早提出城市更新概念的城市，近年来各项城市更新政策的出台使其在城市更新的实践中走在了全国前列。本文从社会空间正义价值观的视角出发，对深圳现行的城市更新制度进行综合评述，探讨其在进一步维护公共利益的方面的优化对策，为深圳和国内其他城市更新制度的完善提供参考。

1.社会正义、空间正义和城市更新

社会空间正义理念来源于爱德华?索亚的空间正义和哈维的社会正义。其社会背景在于20世纪60、70年代，西方国家出现了城市危机，城市更新对社会底层的驱赶及加剧贫富分化等一系列社会现象。结合国内外学者对于社会空间正义的定义，本文将城市更新中的社会空间正义理解为城市更新的全过程中尊重每一位居民基本权利，以公共利益为导向，追求效率和公平的同时照顾不同群体的利益，特别是向社会弱势群体的倾斜。我国城市更新目前仍是行政主导的模式，城市政府和社会资本在更新过程中在加速城市和资本增值的同时，对原权利主体进行利益剥夺，带来“绅士化”等一系列社会负效应，所以社会空间正义应该成为城市更新的价值观。

目前评价城市更新的社会空间正义的文章中大都是对城市更新中的不正义的现象批判，以期望通过批判来不断修正这些行为。例如张京祥认为正义的三元辩证性包括正义的空间性、历史性和空间性。他认为绝对的空间正义是乌托邦式的，应该用批判性研究对我国城市更新中存在的大量不正义现象进行总结，从批判中修正这些不正义行为。深圳的城市更新历程中必然存在着不正义的行为，但是政府对公共利益的重视使得这些现象有所好转，所以本文立足客观的评价深圳城市更新对于公共利益博弈方面的得与失，进而总结归纳下一步的发展方向。

2.基于社会空间正义价值观的深圳城市更新评述

深圳从20世纪90年代由于大量工厂外迁自发改为商业用途形成第一波的城市更新浪潮，从2004年《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》规定开始，政府一直在探索实践城市更新的制度。直到2009年，国内第一部系统规范指导城市更新工作的政府规章《深圳市城市更新办法》的出台，深圳的城市更新从起步探索逐渐向合理有序的方向转变。深圳的城市更新更新的对象是旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等特定城市建成区，遵循“政府引导、市场运作、规划统筹、节约集约、保障权益、公众参与”的原则，设置了专门的更新机构规划国土委员会下设城市更新办公室，分类指引综合整治、功能改变和拆除重建三种更新模式。以《深圳市城市更新办法》为基础，深圳从法规、管理、操作指引、技术标准四个层次已初步建立起面向实施的城市更新技术与制度体系。本文从经济发展、社会发展、制度设计三个层面对深圳现行的城市更新制度进行审视。

2.1经济发展层面：机会均等，高效公平

根据正义论的第一原则，每个地方发展的机会都是均等的，在空间上的表现即为“人人享有平等的土地开发权”。在城市更新的情况中，土地开发并不是均等的，在深圳早年由于土地权属关系混乱，有大量的不合法用地重新开发利用受限。近年来深圳逐步放松了对产权的管制，不断降低更新的产权门槛，主要采用了三个策略。（1）实行“70/30”政策，即拆除重建类的五类合法用地指标达到70%以上，就可以列入城市更新计划。2012年将合法用地比例降低到60%，两年后部分区内的工业区改造的合法用地比例降到50%。（2）拆迁谈判不设补偿标准，交给市场决定。深圳城市更新通过模糊处理违法建筑与合法建筑的区别，来洗白违法建筑。（3）实行地价优惠。城中村按照容积率区段差异进行扣减，有着远超国有土地旧住宅、旧商业区改造的地价有会力度。客观上推进了城中村大量更新改造。

正义的第二原则是“社会经济不平等的情况下，应当在权利机会均等基础上对每一个人开放，并且尽可能地有利于从中得益最少的人”。原有的土地政策中，城市经营性土地开发实施主体仅限于合格地产商，深圳城市更新制度中扩大了土地开发授权的范围，原权利人也可以成为更新主体。

深圳为了加快推进城市更新的进行盘活存量用地，保证开发权利的均等上做了很多制度的创新，在机会均等的发展的前提下追求城市更新的效率，促进了社会经济公平发展。

2.2社会发展层面：公共服务均等，倾斜弱势群体

（1）公共服务设施建设受到重视，但仍存在制度缺陷。

城市更新的空间正义最大的体现是创造人人可享的公共服务设施，同时向社会弱势群体倾斜。深圳在推进公共服务实施均等化做了很多制度设计，平衡政府、开发主体和社会大众三方利益，鼓励引导开发主体主动承担配建公共服务设施的社会责任。城市更新单元规划制度中要求更新单元贡献一定比例的城市基础设施和公共服务设施。深圳城市更新设计中“20-15”的利益分享机制，为城市更新中的公共利益的再分配做了约束。城市更新范围内40%的不合法用地中20%纳入政府土地准备，剩下的80%由开发主体进行城市更新，且80%用地中必须贡献15%土地用于建设道路、公服、绿地、市政等公共基础设施。原先大量无法落地的道路、学校、医院、社区中心等基础社会实践与公共配套设施开始逐一落实。

然而相矛盾的是配建公服政策引发容积率过高，带来了城市基础设施压力过大。深圳的计容建筑面积有基础建筑面积、转移建筑面积和奖励建筑面积构成。转移建筑面积是对超出最低贡献率的部分的奖励，而奖励建筑面积是根据更新单元内配建的公共服务设施、保障房等用地面积的折算奖励。这种计容方式对鼓励开放主体更多的配建公服设施，但是也拉高了地块容积率。而且由于完全由市场决定补偿价格，开发商需要付出较高的赔偿成本，从而只能从通过容积率的提高来弥补。这种以经济增长为价值导向的城市更新带来了过高的容积率，对城市基础设施带来巨大的压力。虽然城市政府有上述一系列公共配套的配建要求，客观上加快了公共配套的落实，但是这些量在远远小于由于过高更新容积率带来的对基础设施的需求。这部分的公共设施需求差只能通过政府运用财政资金来弥补，事实上是加重了社会全体的负担。

在城市更新项目的实施层面，各类公共配套设施的建设主体分属不同政府部门，如何保证公共配套设施与项目同步进行建设同步验收，目前没有相关制度，需要建立一套实施机制使各部门高效顺畅参与城市更新的后续建设。

图2：20-15利益分享制度

（2）保障房建设的标准提高，但是仍供不应求

社会空间正义的第二层面向弱势群体，深圳的实践主要体现在保障房的建设中。深圳有着大量的外来人口，1076万常住人口中有700多万的外来人口，这些人才是深圳发展的活力源泉。城市中环境品质较差的城中村有着低廉的物价和便捷的交通，是他们租房的首选。但是在城市更新的浪潮中，城市空间品质提升之后，物价的提高，将这些人驱逐到了城市的边缘。他们没有共享到城市更新的利益果实。例如深圳蔡屋围改造前人口中低收入白领占50%，第三产业从业人员占45%，原农村居民占5%左右;改造后人口中高收入人群占90%，原农村居民占10%。

图3：深圳蔡屋围改造前后人口比例变化

深圳对于促进保障房的公平正义不断出台一些系列政策，但仍供不应求。深圳在城市更新中分区明确规定了保障性住房的配建要求和比例（表1），在最新出台的《深圳市城市更新“十三五”规划》制定配建13万套人才住房和保障性住房，并规定新兴产业用地的更新中，15%-20%的用地用作独立的人才住房和保障性住房用地。这些政策的出台有着很好的导向。但是对于保障房建设选址的合理性和科学性还有所缺乏，具体的申请渠道繁琐复杂，所以真正的收益群体范围面比较狭小。

（3）城市公共空间过度的商业化、碎片化

政府引导，市场运作的这种市场为主导的城市更新，使得城市空间成为商品。城市更新多度的商业化，忽视了原有的城市生活空间。城市空间的重塑由资本驱动，而忽略了原有空间个性和区域特色。深圳城市更新的平均容积率在5以上，打破了原有的社区网络，最终打造出来的也只是一个冷冰冰的钢筋混凝土森林。这些更新后的高楼大厦加速了城市阶层的分异。独立开放式主导的城市更新，直接导致了空间的隔离与碎片化，城市肌理被不同单元间的围墙所破坏。这些围墙使得本应有社会大众共享的城市公共空间被小部分利益群体所占据。而且由市场主导的城市更新只关心更新利润高的项目，那些环境破败急需改造但更新成本高的小区面临着无人问津的窘境。

社会层面的空间正义有着原生带来的复杂性，绝对的公平正义是难以实现的。深圳城市更新对公共服务设施建设的制度设计，可以看出从追求经济增长到维护公共利益的城市更新价值观的转变。总体来说，深圳在促进社会正义方面做了很多探索性的实验。这些详细的法规制度设计以及重视公共服务设施的政策导向都是非常宝贵值得推广的经验。但是城市更新背后复杂的社会性所带来的不正义不平等的问题，也不能忽视，这应当是深圳未来修复更正政策的方向。

2.3制度设计层面：共同参与，协商民主

在批判我国城市更新公众参与的研究中，一般认为我国公众参与是一个被动的过程，只是一个标榜先进的摆设。从参与的主体和参与的过程来分析深圳的城市更新，同样存在这样的两个不可回避的不正义现象。首先公众参与中，可以参加的主体的部分就是不平等的。社区内的租户与原权利人相比，缺少可以表达意愿的渠道。他们无法参与到公众参与的环节，他们对于“方便工作，减少生活成本”的生存诉求无人顾及，这是现行的城市更新制度设计中考虑不足的地方。其次，公众参与更多是象征性的参与，社会大众对于复杂的城市更新制度和体系也难了解全面，也很难理解规划的内容，因此这种被告知式的规划，相关权利人很难有效的参与进来进行规划决策，为自己谋利。

深圳为了修正这两个方面做了以下两点改进的措施。（1）深圳规定更新单元规划由原权利人或开发主体委托编制，使原权利人的更新诉求能充分反映到申报规划中，并通过审批环节，与政府进行沟通协调。更新项目计划申报需满足权利人2/3同意，而2016年的政府文件《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》，规定旧住宅若更新拆除需权利主体的城市更新意愿达到100%，保障了原权利人在城市更新的自主权方面具有充分的话语权。（2）为了更好的推进参与式的城市更新，保障公众的利益，深圳市规划和国土委员会和各区政府利用各种平台及主要媒体，开展城市更新政策的宣讲工作，积极宣传和引导城市更新工作，包括正式宣讲会、“城市更新知识校园行”、“规划师走进社区”等多种形式。

3.基于城市空间正义的城市更新政策建议

第一，政府在城市更新的过程中要承担更多的责任。在中国语境中，无论是资本还是社会组织，在城市空间正义中都无法替代政府的功能和作用。因为，资本本身具有逐利性，不会自动导致空间正义，而社会组织虽然具有公益性，但是中国的社会组织并没有发展起来，而“中国土地制度的宪法秩序”和中央政府的“相机授权”，使得政府在城市空间正义中扮演着决定性的角色。深圳目前通过一系列的政策设计，政府不用出资出力完全由市场来进行城市更新，但是在无利可图的城市更新项目中政府应该承担着这些地块更新的责任，主动的参与城市更新以弥补市场动力的不足。

第二，完善城市更新制度和配套政策，推进更新立法工作的进行。深圳城市更新目前出台的政策文件很多，每个区都在编制自己的城市更新规范，更新制度建设越来越精细化，但是由于初期没有统筹规划，这些制度政策过于复杂，即使是专业的从业人员也很难完全理清。所以大众也更难去了解城市更新的政策动态。怎么将这些制度政策纳入一个合理、有序、简化的体系中应该是未来深圳出台城市更新政策的一个导向。加快立法工作，可以保障城市更新中原权利主体、开发主体和其他利益相关者有着合法的渠道维护自身的权益，保障了城市更新市场化的公平正义。

第三，公众参与制度的优化，考虑多种主体的参与模式，引入听证会制度和NGO组织。例如在台湾都市更新的过程中，NGO积极的发挥自身作用，有效地确保了城市资源竞争中的“社会公平”和“程序公正”，有效地实现了空间正义。深圳可通过正在拟定的《城市更新条例》强制要求，在计划立项、规划编制、规划审批到实施结果评估等环节均应设置听证会等参与形式，从而有效地将公众的意见纳入政策体系中，对公权力与资本形成一定的规制。

4.结语

通过从经济发展层面、社会发展层面和制度设计层面这三个方面对深圳城市更新机制进行了探析，可以发现深圳已有了一套相对完整的保障公众利益的社会机制，深圳的城市更新才能走在全国前列。但是在构建社会空间正义方面依然存在一些制度缺陷。正如张京祥老师所言虽然真正的空间正义是不存在的，但是我们依然需要通过批判反思总结，只有这样才能不断的促进社会的公平正义。城市更新的利益博弈非常复杂，政策设计存在缺陷也是难以避免的。因此深圳在实践中不断结合自身社会经济发展的条件进行弥补和完善的城市更新制度体系的精神，才是深圳城市更新实践中最宝贵最值得推广的经验。

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