城市轨道交通建设与土地开发利用

吴力伟

摘要：本文围绕轨道交通建设与土地开发利用相关经验与实践案例展开，通过对国外多种交通与土地利用模式的研究以及美国综合开发成功案例经验的借鉴，提出一套针对国内轨道交通建设实际情况，相对适用的综合开发工作方法及思路。该方法及思路结合了技术、管理、政策多方面因素，在国内的实践案例中也得到了充分的验证。

关键词：轨道交通；土地利用；综合开发；开发策划；TOD；DOT

1、引言

2005年以来国内新一轮城市轨道交通建设规划陆续得到国家主管部门的批复，同时一批新兴的二线城市也正在积极编制交通线网规划，伴随着国内轨道交通新一轮建设热潮，轨道交通综合开发对于轨道交通事业可持续发展的重要意义也越来越受到普遍关注。总结以往国内外轨道交通建设中综合开发的经验教训，寻求适应中国国情的综合开发思路及方法，并通过有效的运作方式落地实施，成为诸多城市建设者面临的挑战。

2、土地利用与交通运输的关系

为了努力减少环境污染、交通拥堵，世界上一些城市的交通基础设施投资的重心已经向轨道交通和高架建设转变。此类交通基础设施的投资不只是为了达到其表面上目标——减少城市拥堵，更重要的是要形成一个良好的交通格局。从根本上创建一个全新的土地利用和便捷的交通模式。总之，在土地利用与运输之间是并存的关系：土地利用决定着交通模式,同样，交通模式也能影响到土地的发展。

从西欧的有轨电车到北美的洲际公路，在不同的土地利用方式下形成了一个社会的主要交通模式。美国持续已久的单占式的交通出行模式来源于其相互独立的分区模式以及郊区的土地利用方式；西欧城市在其密集的中心区有着大量的公共交通乘客，但是因为城市的扩张及居民向卫星城市的转移，越来越多的郊区居民正使得交通的拥堵状况日益加剧。居住密集的日本郊区有利于公共交通的发展，由于其狭窄的街道布局以及每天数以千计的步行人流反而抑止了小汽车的出行。这些实例均证明了城市的交通与土地利用的密切关系，同时也反映出交通发展的策略对城市的影响。在国内大规模进行轨道交通建设的期间，解决好轨道交通与城市布局、土地利用相互关系是极为必要的。

3、轨道交通与土地开发利用的多种模式

轨道交通综合开发的概念最早源于美国建筑师合理森·弗雷克提出的TOD（TransitOrientedDevelopment）——以公共交通为导向的发展模式。目的是为了解决二战后由于私人汽车的普及和高速公路的修建，使得城市的蔓延所带来的城市中心土地资源的浪费、城市功能闲置、城市空心化系列问题。它作为一种涉及城市规划的发展形态，期望通过强化公共交通及步行方式来引导城市的发展格局。

另外，欧洲的多个城市以及在日本、新加坡、中东等地，综合开发的开展各具特色。栢诚曾在国际公共交通联合会（UITP）的一篇论文《用地政策在成功的轨道交通发展中的作用：案例分析》中，专门对以下六个城市进行了分析研究：

波特兰——地方政府尝试以私人投资的形式，为轨道交通沿线地区项目融资近20亿美元。该沿线地区计划增加居住密度和商业密度，其中6亿美元的交通投资将用于创建一个轨道交通系统。

阿姆斯特丹——用地政策以其交通模式需求对商业加以分类。如果某种商业的存在依托于潜在顾客的可达性，那么它需坐落于新建的轨道交通附近。

多伦多——自1977年起就采用了严格的用地政策以促进轨道交通系统的发展。1964年多伦多的Yonge大街开放以后，近半数的高层公寓楼和90％的办公楼建筑与地铁站点的距离均在五分钟的步行路程之内。这一土地使用趋势仍在持续。

日本/东京——由于受大量成功的私营市郊轨道运营公司的影响，日本国家铁路也开始步入私有化。几乎所有的该类公司都已成功地运营了100多年，且车费收入一般超过资本和运营成本的150％。

伦敦Dockland港区——大部分的伦敦老区是由私营部门进行再开发的。港区建设中，公共部门投资10亿多英镑，包括一条新的轻轨，而私营部门的投资则超过100亿英镑。

奥兰多迪斯尼——在一个类似于规划实践区的环境中，迪斯尼世界设计了一个交通投资和土地使用的共生模式。迪斯尼世界建立在土地使用、高承载量轨道交通和其它交通模式的联系之上，其游客可用的交通模式不少于4种，从而创建了一个主要活动由高质量的轨道干线所支持的虚拟世界。

近二十多年来，香港地铁根据其所处的独特城市环境以及体制机制，围绕商业利益最大化之宗旨，形成了一套“以地养铁”的成功模式，特别在围绕站点核心区打造高密度、功能高度集聚、使用高度便利等方面几乎做到极致。

事实上，以交通为导向的城市开发（TOD）中，成功的关键环节之一就是如何做好站点及周边核心区的整合设计。在此，我们倡导DOT的理念，即“以开发为导向的站点整合设计（DevelopmentOrientedTransit)”。两者有如下的不同侧重点：

●TOD是主动型、前瞻型的，将交通与城市建设协调考虑、一体化建设，以交通引导客流，创造有序的城市生长的模式，其考虑的范围通常是整个站点的辐射区乃至轨道交通全线和线网。美国波特兰市作为TOD的经典案例被誉为“将土地使用和交通运输相结合的成功范例”。

●DOT是以车站为核心的整合设计，通过对车站及周边200～300米左右地上、地下空间的整合设计，打造站点综合体。其关键在于一定不能只单纯从交通功能来进行常规的车站设计，而是要从开发和交通双赢的角度出发，将站点周边地下空间及上盖物业一体化考虑。此时，往往需要打破原有车站轮廓，分别在平面和立体上得以延伸和拓展，形成功能和形态均整合的车站综合体。香港的诸多站点及上盖物业均是DOT的典范。

4、国外轨道交通发展与土地开发成功经验

轨道交通综合开发的实践在美国已经历了近半个世纪，迄今为止，已有超过100个TOD的建成项目，围绕着各种类型的轨道交通车站，在美国的很多地方都可以找到TOD理念下的功能混合的社区，而且这种发展趋势愈演愈烈。另外在政府所有地块（在美国土地不归国家所有）由政府主导开发的项目也已超过100个。这些土地大多为紧邻轨道交通车站的办公、商业、文教混合用地性质。在其影响下，美国的城市规划建设理念也发生了很大的转变由“走”到“停”，由注重机动车出行向注重社区营造转变。

由“TOD数据中心”的统计数据分析显示，在美国，TOD社区的服务对象中，单人家庭和无子女的两口之家占主要份额，约为64％，多口之家占20％。至2050年，TOD主要服务客户家庭将达到1460万户。具有极佳的发展前景。

图4-1TOD客户类型

1）波特兰——“土地使用和交通运输相结合的成功范例”

波特兰的土地使用规划始于20世纪70年代早期，由于当地历史、观念和文化等原因一直延续至今。俄勒冈州52％以上的土地为国家所有，因而政府能全面干预城市和郊区的开发，成为波特兰进行TOD模式的城市改造的基础。

通过三十多年的实践，城市的格局，居民出行习惯发生了较大的转变，据统计，波特兰市轨道交通运量占整个公共交通运量的80％，在轨道交通乘客中，71％的人拥有小汽车但仍然选择公共交通出行。在以汽车为代步工具传统理念下的美国社会，这是绝无仅有的。

TOD在波特兰的发展也是一个不断摸索循序渐进的过程。已由单纯的轨道交通建设演变为轨道交通与TOD规划的紧密结合；TOD由滞后于轨道建设到引导轨道交通由工程建设向区域营造发展。

TOD在波特兰的发展也得益于来自国家，洲及地方各个层面的政策支撑；由轨道交通、地方政府、开发商等部门组成的工作团队的推进。波特兰公共交通公司“TirMet”是TOD的投资者也是最积极的拥护者和倡导者，为保证TOD的实现，在地铁建设前由TirMet出资协同地方政府编制站点区域规划，通过站点综合开发方案的实施也获得了最大的收益。自1990年以来，波特兰公共交通客流量的增长幅度要远远大于城市人口及机动车的增长。

图4-3波特兰人口、机动车、公共交通出行增长比较

图4-4波特兰交通出行特征与其他地区比对

TOD的优势及效益已在波特兰充分的体现，据统计轨道交通毗邻区或附近地区，已建成或正在建造价值超过6.9亿美元、面积近59万平方米的开发项目。TODMixed-use成为2005年房地产开发趋势中最具前景的开发方式。TOD区域的住宅销售速度是非TOD区域的1.6倍。TOD区域内的房地产开发价值是非TOD区域的1.3倍。

2）国外轨道交通综合开发经验总结——打造一个地区，而非仅仅建设一个项目（BuildaPlace,notaProject）

TOD由理念到具体实施同样是一项重大的“工程”。在操作的过程中美国地方政府，开发机构，区域规划组织以及轨道交通管理部门总结、积累了大量的技术、方法来搭建理论与实践之间的桥梁。在实践的过程中通常需要经历如下几个关键步骤：

在这个过程中能够有正确的领导，搭建公共的平台至关重要。好的操作机制能够充分的整合各方资源，建立协调沟通的基础，解决在TOD推进过程中的各种纷争。

另外，各类以综合开发为导向的规划作为公共平台上各方沟通的媒介，也是综合开发能否最终落地重要的影响要素。以交通为导向的开发“TOD”模式下，规划必须首先考虑：地区发展目标，开发的资金来源，地方决策层意见，站点区域城市规划以及方案形成过程中必要的公众听证、意见征询程序；以开发为导向的站点设计“DOT”模式下，方案的内容侧重于轨道交通站点以及站点核心区的环境营造，设计方案必须胸怀开发的全局意识，解决好站点功能、行人通道、交通配套设施以及与TOD方案的融合等关键问题。

5、轨道交通综合开发在国内的实践

中国大陆目前正处在轨道交通飞速发展的阶段，将城市轨道交通发展与土地开发结合考虑也被提到前所未有的重视程度。但无论是欧美、日本还是香港模式，由于在国情、城市环境、人口聚集密度、出行方式、消费习惯等方面各不相同，在综合开发的规划、设计方面不能完全照搬。更为重要的是，综合开发中起主导作用的是相关法律政策和运作体制机制，他们将直接决定综合开发的需求、方向及是否能够落地。由于轨道交通综合开发在中国大陆尚属新生事物，特别在政策、体制机制方面有许多地方需要探索和完善，因此寻求一套具有相对普遍适用性的综合开发的工作思路，能够逐步将综合开发技术方案转变为实际开发项目是综合开发在国内得以推广和成功的难点及重点。

●通过近年来国内十多个城市的数十个轨道交通综合开发项目经验，我们体会到大陆城市轨道交通和土地综合开发受以下因素影响较大：

●商业用地与市政用地的开发和管理分属不同机制，相关政策缺口较大；

●传统城市规划未充分考虑轨道交通对整个城市能级的提升和综合开发特性，不利于土地资源的集约化使用；

●对于综合开发缺乏统一的决策推进机制，相关的计划、规划、实施和管理部门不够明确；

●轨道交通建设与综合开发的时序不同步，土地开发工作通常严重滞后于轨道交通建设进度；

●投入与产出不同步，分配机制不明晰；

●受开发政策和投融资模式影响大。

图5-1综合开发工作内容

基于海外综合开发所形成的理念和技术路线，结合中国大陆具体国情，我们近年来形成了针对综合开发之不同层面、不同需求的工作体系，在不同阶段开展不同侧重的技术和咨询工作，以提供能够配合轨道交通的建设节点的、技术上能落地、机制上能推进的解决方案。

具体来说，轨道交通综合开发工作体系可归纳为三个大类：综合开发策划、TOD规划与城市设计，以及DOT整合设计，其所对应的工作重点分为线网/单线（宏观）、辐射区（中观）、站点（微观）三个层面。各层面的具体工作内容和所要解决的问题阐述如下：

1）综合开发策划

在轨道交通建设前期从全线的角度进行总体策划，对于轨道交通建设本身的推进以及轨道交通影响下的城市建设均具有前瞻性及指导意义。策划工作的本身作为综合开发系列工作的龙头，亦为后续工作的开展提供技术支持。通过策划工作研究轨道交通线路在总体规划中的定位和作用、在轨道交通线网中的地位，对城市和相关区域发展的带动作用和综合影响，可在宏观层面确定轨道交通沿线及站点周边地区的功能定位和整体发展战略；通过追求不同站点的个性化特点，使各站点在开发功能上错位分布，又从线路上使各站点和谐一致、有序呼应。

通过综合开发策划从技术层面解决如下问题：

√调整轨道交通沿线用地性质等规划，使之更契合轨道交通的特性

√结合城市发展需求，明确站点的分类、开发的必要性、开发方向、开发能级；

√明确轨道沿线用地控制范围；

在工作程序上，可以有助于政府部门、轨道办或轨道公司等：

√明确重要开发站点及开发时序，

√总体掌握沿线可开发土地资源情况

√搭建技术沟通平台供相关部门协商，特别是与区政府及规划部门就开发范围、土地性质、开发规模及具体开发方案的后续操作提供支撑。

√有针对性的布置后续轨道交通本体工程设计与开发的协调工作。

2）TOD规划与城市设计

TOD开发规划与城市设计工作所适用的站点大多位于郊区、新区等需要进行大规模开发及改造的区域。国内诸多城市所面临的实际情况是站点建设之前其辐射区域已完成了相应的总规、控规的编制，并制定出了相应的规划指标，但上述规划的制定均未充分考虑轨道交通的影响。

国外成熟的TOD设计理念及思路以未来开发的市场需求为主导，通过关键的设计要素的引入能够将轨道交通对周边区域的影响充分的体现出来从而提升周边开发用地的价值和开发的潜力。因此，开展此类综合开发规划与城市设计工作应着重考虑如下关键要素的导入：

√土地的复合利用

√功能与空间的集聚开发

√友好的步行环境营造

√开发可实施性

针对轨道交通站点的辐射范围（半径约为600米～1500米）开展TOD规划与城市设计工作对与综合开发系列工作的推进具有如下重要的作用：

√协同城市规划部门根据TOD理念下的城市设计方案修订相应的规划控制指标

表5-1TOD理念在规划控制指标中的体现

√明确未来车站的服务对象、服务人口，从而明确车站设计、预留需求。

站点周边的开发往往会造成站点周边人口的聚集，人口聚集所带来的轨道交通客流的增长很难通过客流预测的数据得以体现，因此，在先期明确开发规模的基础上可以对客流预测数据进行修正，从而对站点规模设施能力进行更准确的判断。

由于轨道交通建设与周边开发的不同步，车站与周边区域不能进行有机衔接，通过开展车站周边的规划和城市设计可以指导车站设计与未来重要的开发区域进行必要的衔接预留。

3）DOT整合设计

轨道交通车站特别是位于城市中心的地下车站越来越多的需要与周边地块的地下空间进行一体化的考虑，或者在轨道交通站点的上方进行上盖物业的开发。此种类型的开发模式下，原有的车站轮廓被打破，分别在平面和立体上得以延伸和拓展。模糊了车站与地下公共空间或地块内的地下空间，车站建筑与上盖建筑的界限。

由于国内轨道交通建设的进度压力极大，而综合开发相关之规划、设计边界及体制机制等往往严重滞后，因此如何既能不影响轨道交通进展又能够保留综合开发的可能性和灵活性便成为一大挑战。DOT整合设计工作的重点就是在于：在车站建设与地块开发能够同步的情况下确定同期实施规模、建设和运营管理界面；在车站建设与地块开发不能同步的情况下，于车站设计中预留与开发在功能和物理上的对接措施、提出综合开发分期实施策略。这样，通过DOT整合设计工作，可形成车站与开发地块的深化设计方案，其成果对轨道交通建设及土地综合开发工作的推进具有如下意义：

图5-2上海轨道交通7号线长寿路站综合开发概念规划

——整合设计前后车站及地下公共空间轮廓比较

√在一体化设计方案的基础上理清车站设计的边界条件，确保轨道交通能够顺利推进；

√车站设计可根据开发需求做好各种预留，确保日后分期实施及顺利对接。

上述工作对中心城区的枢纽站、需结合地下空间开发的站点等尤为重要。

6、国内轨道交通综合开发相关案例

1）苏州工业园区轨道交通一号线沿线地下空间专项控制性详细规划

苏州轨道交通一号线在工业园区段线路长10.6km，共设有9座车站，针对沿线辐射范围内的地下空间总体规划，明确开发规模、开发性质。在站点核心区范围（300～500米）内，将地下空间总体规划深化至控规深度，用以控制与轨道交通衔接的地下空间并有利于协调设计接口。为政府部门对站点周边地区的开发进行规划控制提供依据。

图6-1苏州工业园区轨道交通示意图

作为国内第一个针对轨道交通沿线地下空间进行系统编制的总规和控规，该项目的重点在于如何以TOD的理念将地下空间开发融入整个城市发展规划的蓝图，同时以DOT的理念提出规划控制具体要求及同期实施范围，以期实现在轨道交通建设的同时对周边地下空间进行规划控制，部分地下空间与轨道交通同步建设以实现最佳成本效益。

方案提出车站周边地下空间的开发功能、开发量和布局，公共地下空间与车站的对接要求，公共地下通道的控制要求，对出入口、风井等车站和其他公共地下空间附属设施的控制要求等。

图6-3车站与地下空间对接要求图

图6-4地下空间详细控制图则

提出了地下空间控规的指标体系、图则及相关规划管理方法，确保规划落地。

在功能、施工、经济各项因素中寻找综合成本效益最优的方案，提供了与轨道交通同期建设及分期建设两步实施的操作策略。同时，也从中总结出适用于类似轨道交通＋地下空间开发的实施原则。

2）无锡轨道交通1、2号线综合开发策划

无锡轨道交通1、2号线综合开发策划工作与无锡轨道交通工可方案同步开展，配合轨道交通建设工作的推进，分为不同的工作阶段，以及针对各个阶段的工作目标及成果：

阶段一：研究两条线路与城市规划的相互关系，提出线路及站位优化、调整建议。

图6-5无锡轨道交通1、2号线研究范围图

阶段二：在站点与线路基本确定的基础上，研究站点的功能定位以及开展综合开发的必要性及开发方向。从而梳理出综合开发的重要站点以及综合开发的措施。站点综合开发的措施可归纳为三大类。

从综合利用方式、开发功能定位、交通功能等级、开发价值等对全线站点进行综合分类，全面考量站点在交通及开发中的角色及作用，为后续轨道交通建设及综合开发工作奠定基础。

阶段三：通过汇报讨论的形式与轨道公司一起确定站点周边用地控制范围

综合开发策划工作，成为无锡相关管理部门的沟通平台，这种工作形式对综合开发的系列工作起到了极大的推进作用。根据策划成果，轨道公司已在1号线25个站点中选择了12个需要考虑进行综合开发工作的车站进行综合开发方案的征集工作。

7、结束语

创造资源集约型、功能集聚开发的轨道交通综合开发模式；依托轨道交通建设，稳定和形成城市新格局；推动交通功能与商业、服务功能紧密衔接，实现轨道交通可持续发展；在政府的引导和支持下，推动运作主体进行商业化运作，使轨道交通的效益最大化；从经济平衡角度，通过土地开发获得地铁投资建设成本。本着上述目标，我们一直在探索能够将轨道交通建设与城市土地利用有效结合的工作方法与工作思路。一些不成熟的经验以及实践案例供大家分享，期望对轨道交通建设工作有所启迪。

参考文献：

[1]RobertCeryero,G.B.Arrington,Transit-OrientedDevelopmentintheUnitedSates-ExperiencesChallengesandProspects.USA.TransportationResearchBoard.2004.

[2]栢诚公司.TheRoleofLandUseRegulationsinSuccessfulTransitInvestments:CaseStudiesofSuccess.

[3]栢诚公司.《苏州工业园区轨道交通一号线沿线地下空间总体规划及控制性详细规划》.2008.

[4]栢诚公司.《无锡轨道交通1、2号线综合开发策划报告》2008.