转型期中国国有金融制度变迁的演进论解释(1)

　摘 要：金融外部市场化推动国有金融改革的理论思路对转轨实践的解释有限度，中国国有金融制度变迁需要探索新的解释理论。从中央政府理性行为介入的分析视角，可以构建一个国有金融制度变迁的演进论解释框架。考察中央政府控制金融的效用函数及其变量结构的阶段性特征应成为解释中国国有金融制度演进规律的一条关键线索。以国有金融信贷资金管理体制改革历程为例可以佐证这一观点，并可以在这一解释框架的基础上展望国有金融进一步深化改革的突破口。
　　关键词：国有金融制度变迁；政府理性介入；中央政府效用函数

　 Abstract：The existing literature on the evolution on Chinese state–ownedfinancial institutions emphasizes the financial marketization off the old system. However, from the practice, the theories have very limited effects on institutional evolution. It is necessary for us to grope for a new theoretical paradigm for institutional change of stateownedfinance. In this study, from the perspective of government's rational intervention, we put forward a more practical utility function of central government on financial institutional evolution to analyze its structure and change when the reform is at a new phase. By applying the utility function we may examine the evolution of an important aspect of financial system——the management system of credit capital, and predicts the next step of financial reform.
　　Key words： Institutional Change;Stateowned Financial System, Government's Rational Intervention

　　
　　一、引言
　　
　　近30年来，中国的经济市场化推进模式以要素市场尤其是国有金融市场化的明显滞后为突出特征。前些年，国内外学者对这一重要经济现象的解释基本放在经济转轨理论中讨论，核心观点是中国的渐进式经济转轨依赖于稳定的金融体系的支撑^①。在经济学界，也有不少学者构建了许多理论框架解释中国的整体制度变迁过程^②。与这些解释理论相对应，一些学者预言，在转轨进行到特定阶段，中国国有金融制度变迁将走一条外部市场化的道路，即在体制外培育非国有金融竞争主体，并以此推动国有金融改革^③。这些研究结论无疑具有建设性意义。不过，现实中国有金融制度的演进历程要复杂的多。问题的复杂性在于国有金融体系本质上是一种实现政府效用的独特制度安排。中央政府通过此种制度安排控制货币的流量、流向达到最大限度调控整个实体经济的目的。我们不难发现，每个阶段的国有金融制度改革直至目前四大国有商业银行的改革举措均以政府保持足够的控制力为前提，与此同时，金融外部市场化却因政府的高度“关注”与暧昧态度而步履维艰。如何理解中央政府对国有金融的控制行为，抑制民间金融发展的原因何在，中国国有金融制度变迁的内在经济逻辑到底是什么等等问题亟需一种新的解释理论，分析政府控制金融的各种经济理性形式，考察政府控制金融的效用函数及其变量结构的阶段性特征也许会成为一条解释中国国有金融制度演进规律的关键线索。
　　以下尝试从中央政府理性行为介入的分析视角，构建一个中国国有金融制度变迁的演进论解释框架，跳出渐进改革的“成本分担假说”及“外部市场化”思路。并在解释框架的基础上展望国有金融进一步深化改革的突破口。
　　
　　二、中国社会稳定的二重结构与超强政府的理性问题
　　
　　中国的转轨特色深深内生于长期稳定的二重社会结构（一方面是强势的国家，另一方面是分散的下层经济组织）。正是这一社会结构内生出超强政府的一维权力体系并辅以特定的金融制度安排，短期内动员和集中了大量的经济社会资源。然而，这种优势的反面——社会权力约束功能的缺失——很难保证政府体系总是能够理性地实施适宜的社会经济政策，尤其是当政府出于集团理性甚至官僚个人理性而追求低效乃至无效的资源配置方式时，就会出现制度僵化。

　　在这一独特的社会结构下，超强政府理性行为假设、政府行为目标的界定就成为研究中国国有金融制度变迁问题的逻辑起点。一方面，在中国崇尚集体主义文化传统、稳定的二重社会结构导致社会合作能力、自组织能力不足的情况下，政府通过控制国有金融参与经济活动，从而提高社会的合作能力就成为一种满足国家理性的制度选择。另一方面，国家理性能否实现亦或政府各种理性之间能否共容？按照科斯的看法^④，如果交易成本为零，金融制度变迁的国家理性（或者说大集团理性）是可以实现的。不幸的是，政府官员个人理性导致国家理性会为他们的共同利益采取集体行动有其逻辑缺陷。即使在没有交易成本的情况下，也会面对没有核心集的博弈（Games without cores）问题^⑤，即政府这一大集团中次集团内有些人比在整个集团联盟时的收益要更好（即使就整个集团联盟来说总收益是最大的）。另外，从集体行动中的搭便车、各利益集团组织集体行动非对称的能力来看，个人理性并不能导致国家理性。身兼三重理性（国家理性、集团理性、个人理性）的政府本身就是一个官僚体系构成的独特利益组织，具有极强的集团理性(许秋起，2005)。在金融制度变迁过程中，政府理性形式的转换过程无疑是以中央政府为轴心的政府体系及其利益团体在经济参与过程中利益关系的调整。中央政府可能更强调特定的金融制度满足其国家理性目标，而以中央政府为核心的权力体系中的一些次集团、机构则更突出其集团理性目标。在国有金融制度存量下，若各利益团体理性形式都能满足，则达到了暂时的制度均衡；如各理性形式不能同时满足且产生冲突，中央政府就会做出一些趋向国家理性的调整。然而，此种调整必然以国有金融制度存量下的潜在风险为新的约束条件，具有路径依赖、因果循环积累特征。
　　基于上述对中国超强政府的理性形式分析，以下拟采用风险最小化约束下自身收益最大化的内生性中央政府理性行为假设作为逻辑起点，分析中国国有金融制度演进问题。
　　
　　三、一个经过扩展的中央政府控制金融的效用函数
　　
　　在把国有金融制度变迁置于中国的二重社会结构、超强政府理性行为介入的独特背景后，通过进一步引申前人的研究成果，构建一个经过扩展的中央政府控制金融的效用函数。
　　（一）“诺思悖论”的启示与进一步引申
　　首先从“诺思悖论”开始寻求中央政府效用函数的部分理论基础。诺思指出，统治者或国家提供博弈规则都有两重目的：一是使统治者租金最大化；二是提供和实施产权规则和降低交易费用，促进经济增长。不过“在使统治者租金最大化的所有权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效率体制之间，存在着持久的冲突”（诺思，1992，P25）。这就是所谓的“诺思悖论”。在提出这一悖论后，诺思综合了关于国家的两种观点（契约论国家与掠夺论国家），设计了一个包含三个假说的简单国家模型：第一，国家为获取收入以一组服务作交换，因为国家在这方面（提供产权保护）具有规模经济优势；第二，国家总是试图像一个带有歧视性的垄断者那样活动，以使自身收入最大化来设计产权；第三，国家的产权设计与行为选择受其他产权形式（即潜在的竞争对手）的约束，因而“统治者垄断权力的程度是各个不同选民集团（产权形式）替代度的函数”。

　对这一“悖论”通常的理解是，当两重目的冲突时，统治者常常选择相对低效率却更能保证租金最大化的产权制度。诺思本人在分析专制政府下的制度安排时就持这种观点。奥尔森（2005）通过对前苏联国有产权制度下计划经济体制深入剖析后，实证得出这一体制的要害在于政府隐性税收最大化。从诺思的国家模型还可以引申出，虽然一时不能改变国家的效用函财经理论与实践(双月刊)2007年第2期2007年第2期(总第146期)许秋起，刘春梅：转型期中国国有金融制度变迁的演进论解释数，但可以改变国家实现其效用最大化目标的外部条件。我国学者张杰（1998，P35）就据此构建了一个简单的国有金融方面的国家效用函数。其中包含四个关键性的变量：“追求垄断的产权形式”和“追求垄断产权‘增量’的扩展”是两个内生变量，代表了国家追求金融资源支配权的偏好，藉此追求政府收益最大化与国家收益最大化。而“产权结构安排”和“外部竞争因素”是两个外生变量，代表了国家在追求金融资源支配权过程中的约束。这个效用函数在对金融制度变革的第一次浪潮，即改革初国家为弥补财政收入迅速下降和支付高额改革成本而努力控制和扩展国有金融组织的过程能够做出很好的解释。但我们也注意到，随着政府控制金融的宏观成本收益结构的不断变化^⑥，外部条件并未引入，国有金融并未理性退出，让位于民间金融。可见，问题的要害在于这一函数对国有金融制度变迁中政府各种理性形式冲突与协调尤其是因果循环累计特征缺乏关注。
　如果接受制度变迁过程中政府收益最大化这一前提，国家的制度选择集合包含三种可选制度：（1）垄断程度高而相对效率低的产权安排以获取最大化直接收益；（2）国家采取降低交易费用、保护产权、促进竞争的制度安排，扩大税基间接地获取收益；（3）在特定的历史阶段把二者结合起来，高度垄断部分要害经济部门，以直接收益带动间接收益，间接收益通过税收与国有金融渠道再成为直接收益的来源，从而达到政府收益最大化。第一种是短期内实现政府收益最大化的制度选择，但却是一种典型分利性的制度安排；第二种制度安排能够保证长期的政府收益最大化，从市场中获取共容利益成为强化市场型政府的动力。第三种制度选择兼具生利性与分利性，在经济资源、技术、人力资本对经济增长的约束程度不高，经济货币化程度较低的条件下，政府强调对货币金融等要害部门的控制，也许是一定时期政府收益最大化的最佳制度选择。目前中国就是此种性质的金融制度安排。不过，如果国家追求的是长短期全局效用最大化，随着时间的推移，国家将在后两种制度安排之间寻求稳妥过渡，或者政府在第三种制度选择框架下进一步优化，靠近国家理性。这一推断的重要意义在于，追求全局最大化的中央政府的效用函数变量由原来的一元扩展为多元，效用函数的结构带有经济发展的阶段性特征。

　　（二）扩展后的中央政府控制国有金融的效用函数
　　扩展后的中央政府控制国有金融的效用函数设计思路是：首先基于中央政府理性行为假设，把其追求国家理性的三个内生偏好变量界定出来，具体包括金融稳定变量Ｓ、国有金融资源的配置效率变量e、宏观调控有效性下的适度经济增长率和就业水平变量g。其次，界定中央政府集团理性下重要的内生偏好变量，即中央政府在追求国家理性的过程中自身利益的满足，具体体现为控制金融的货币性净收益B(即中央政府控制金融的货币性受益R_m与货币性成本C_m之差)。最后，界定中央政府上述两种理性形式实现的外生约束变量F，一是政府体系以及附属机构的组织理性、集团理性下的外生变量，表现为预期的地方政府和下层金融组织的效用最大化追求方式变量f₁，f₂；二是多元金融产权形式和来自外来竞争因素变量p；三是在既定的制度存量、垂直的权力支配体系下，政治银行家的个人理性的表现形式（权力、声誉、货币化收益中来自金融腐败的收益等）变量f₃。
　　至此，设计的中央政府控制国有金融效用函数为：
　　
　　这样,这一中央政府控制国有金属效用函数改写为:
　　
　　以下对这一效用函数中的一些关键变量及其相互关系进一步讨论：
　　1． 金融稳定而带来的社会稳定变量。中国金融风险问题已经成为现阶段国有金融制度存量变革的重要约束条件。近年来，不良贷款以惊人的速度增长，据中国银监会统计，截止到2004年底，不良贷款的总值达到2050亿美元，占银行总资产13%。与此同时，国有商业银行却吸纳了大量的个人存款，目前居民储蓄已占国民生产总值的40%^⑦，这一“反常”现象恰恰表明国有金融制度是一柄“双刃剑”。一方面，银行的国有性质使储蓄者对中央政府怀有强烈的信托意识，只要存在这种虚拟的信用关系，金融风险就可能被长期化、社会化。另一方面，正是国有商业银行大量不良资产的存在，迫使中央政府只能在体制内逐渐化解，一旦受到外来竞争压力的过猛冲击，出现大量体制内储蓄分流、金融资本外逃的情况，潜在的金融风险就可能通过储户挤兑的渠道外化于社会，这是风险最小化的中央政府不愿看到的。因此，该变量不仅成为中央政府控制金融效用函数中的一个重要变量，而且其发展态势对中国国有金融制度未来改革路径选择有决定性的意义。
　　2．中央政府三种国家理性形式（经济增长率和就业、金融稳定与国有金融资源的配置效率）之间存在冲突与集团理性下的低效均衡。据统计，银行贷款的年增长率必须达到15%才能支撑7%～8%GDP增长率^⑧。而就银行业现在的经营情况看，贷款业务增长率控制在5%～7%才是比较安全的。问题是这一贷款增幅不但不足以支持经济增长率，还会引发大规模的失业。国有金融业要保证经济增长的需要和劳动力就业的同时减少呆坏账、降低经营风险，从理论上讲，途经只有一个：由监管部门、银行和投资者三方共同努力将银行的风险管理提升到一个更高的水平，在稳健的风险管理框架下基于商业原则发放贷款。但选择硬化国有商业银行预算约束的政策在短期内并不完全符合中央政府效用函数即期效用最大化目标，因而中央政府并没有激励完全改变现状。作为国有商业银行的所有人，中央政府追求所有者权益最大化，要求国有商业银行追求利润最大化目标。而作为宏观经济调控者，中央政府又追求社会稳定、经济增长、充分就业、区域协调等目标。为此，中央政府希望国有商业银行必须放松预算约束来配合政府的宏观经济管理，中央政府对于地方政府和国有企业逃废国有商业银行债务的行为存在一个合理的容忍范围空间。只有当后果危及中央政府总效用最大化的风险最小化约束条件时，中央政府将加强对国有金融的监管。有趣的是，不仅中央政府希望利用双重软预算约束实现自身效用最大化目标，其它利益相关者也从双重软预算约束中获益。亏损国有企业只有在实施国有商业银行软约束下才得以取得软预算支持；国有商业银行借助软预算约束才得以在高不良贷款率的情况下获得源源不断的存款并保持市场信心，实现自身效用最大化；存款人通过商业银行软约束间接获得完全的存款保险。其结果是在中央政府理性目标的冲突与协调下，国有金融运行中利益组织的集团理性得以满足，银行体系呆坏帐带来的潜在金融风险不断累加，而中央政府短期内凭借公信力把它长期化、社会化。