我国监察制度改革研究

祝蓓蓓

摘 要：行政监察是制约行政权力的重要机制。 在比较研究的基础上对中国行政监察制度的现状进行分析, 力图找出存在的问题, 在制定中国行政监察制度改革的相应对策时, 要着重明确权力来源、重建监察体制和加强监察工作的法治化。

关键词：行政权力；监察制度；改革；

一、行政监察制度的历史与现状

经过长期的发展, 今天我们所用的监察一词已经有了特定的含义, 指“监督各级国家机关和机关工作人员的工作并检举违法失职的机关或工作人员”。而行政监察则是指由特定的国家机关按照法定程序对国家行政机关及其工作人员, 以及直接实施公务的其它组织和国家机关任命的其它人员是否遵守法律和行政纪律情况所进行的综合性的监督检查活动。

行政监察的特征在于:第一, 实施行政监察的主体是特定的机关, 即行政监察机关。 第二,行政监察是一种“对内”即对公共行政权力行使活动所进行的监督。这个特征使其与政府内部各个专业行政监督部门的活动区别开来。 第三,行政监察的对象主要是行政机关及其公务员、直接行使公务的其它组织, 以及由国家行政机关任命的、依法从事公务活动的其它人员。第四,行政监察机关对监察对象的履行职务的行为, 以及其违反国家法律和行政纪律的行为进行监察。第五，行政监察是一种综合性的监督检查,而不仅仅局限于某一方面事务。

二、现行监察制度存在的问题

（一）监察体制方面的问题

按《行政监察法》的规定, 我国实行的是双重领导的监察体制。但在实践中, 双重领导往往意味着上级纪检监察机关负责工作业务的“事权”，而同级政府负责监察工作的“ 人、财、 物” ，并且监察机关本身就是同级政府的组成部门, 因此监察机关实际上听命于同级政府。与此同时, 监察法又规定行政监察机关的监察对象是同级政府部门及其工作人员、本级政府或政府部门任命的其它人员、下级政府及其领导人员。 这样, 行政监察机关一方面要接受本级政府的领导 , 另一方面又以同级政府工作部门为主要监察对象。 这种关系使得监察机关在外在压力或内在动力两方面都很难保持其独立性, 难以发挥监察功能。

（二）行政监察机关的职能问题:缺位与越位并存

一方面, 行政监察机关的效能监察几近是付于阙如, 而执法监察多数都流于形式, 并无明显的成效。 另一方面, 行政监察机关实际所从事的工作, 却往往与其职责并无密切的关系,其中最值得关注的是, 行政监察机关在查办案件时, 即使这些案件明显构成犯罪, 最终需移送司法机关处理, 也都“ 坚持不懈” 、“一查到底”, 非要查个水落石出才移送司法机关。这种做法耗费了行政监察机关大量的精力, 造成了行政资源的浪费, 有越俎代庖之嫌。

（三）行政监察工作本身的法治化问题

行政监察是对行政权力的行使进行监督的制度, 目的在于改善行政管理工作, 保障公民权利。然而, 如果说行政监察制度的目的在于促进行政机关和国家公务员依法行使权力的 话, 那么又通过什么途径保证作为监督者的行政监察机关依法行使监督权呢? 事实上, 没有按法治的基本要求依法行使监督权也是我国行政监察制度存在的一个重大问题。 首先, 作为行政机关之一, 监察机关和其它行政机关一样, 在一定范围内和一定程度上存在着以权谋私、贪污受贿等腐败问题。其次, 在行使监督权的过程中, 也存在着一些徇私枉法的情 况。 有的领导干部存在好人主义等庸俗作风, 执纪执法偏宽 偏软, 瞒案不报、压案不查的问题时有发生。 再次, 行使监督 权中的一些具体做法, 还难以摆脱违法的嫌疑, 最突出的是“ 双规” 问题。

三、改革创新扶贫开发治理体系的总体思路

（一）改革现行行政监察体制, 确保行政监察机关真正独立地行使监察权

首先, 将行政监察机关从行政机关中独立出来, 直接隶属于权力机关。将行政监察机关从政府机构中独立出来而从属于权力机关是完全可行的。其次，在领导体制上，行政监察机关应实行垂直领导体制。为确保监察权的独立, 必须保证监察机关在经费上也不受制于地方行政机关, 而由中央财政统一保障。

（二）厘清监察机关与党的纪律检查机关的关系。

将纪检与行政监察分开,不再合署办公。这样非但不会削弱党的领导, 相反还有助于行政监察的真正独立, 避免党政不分和以党纪处分代替国家法律制裁和政纪处分现象的发生, 促进党员和非党员间的平等, 提升人们的法治观念, 也有助于改善我国的国际形象。

（三）明确行政监察机关的职能和权限

明确、具体的职责和权限是监察机关有效履行监察职责的前提。一般而论，行政监察的内容包括执法监察、效能监察和廉政监察三个方面 , 现行行政监察法对这三个方面都有涉及, 但并不明确。 尤其在效能监察方面, 更无具体条文进行明确规定。 为保证监察机关切实履行职责, 有必要对其职责范围予以明确的界定, 使之成为监察机关的法定义务, 同时赋予其以相应的权限。 监察机关在行使职权时, 也应对自己的职责和权限有清醒的认识, 做到到位而不越位, 更不缺位。

（四）监察立法的完善与监察工作本身的法治化。

法治要求一切国家权力都依既定的法律行使, 行政监察权作为国家权力, 在法治国家中同样需要依法行使。这就需要完善有关行政监察的法律法规体系,不但要有行政监察法等基本的法律规范, 而且要加强行政监察权具体运行规范的完善, 改变目前监察机关“ 依政策监察”的状况。同时, 监察机关应严格按照法律的规定行使监察权, 杜绝监察工作本身有法不依、违法监督的现状。

其次, 是要建立健全相应的配套制度(如财产申报制度)等, 做到事先预防、事中监控和事后查处相结合, 实现对行政权力行使的全过程监察。 并对事前和事中的监督予以更多的 关注, 健全和完善相关制度, 尽可能地防患于未然, 改变目前 疲于奔命以应对各类腐败案件的状况。

除此之外, 促进监察工作的法律化, 还要求完善当事人不服行政监察决定的救济机制。 改变当事人对监察机关的监察 决定不服仅能向监察机关提起复审和复核的规定, 将行政监 察的救济纳入法院的司法审查范围。使当事人不服监察决定 时, 可向法院提起司法救济, 在监督他们依法行政的同时, 也保证他们的权利能得到司法机关的有效保护。

参考文献：

1.《中华人民共和国行政监察法》第十一条.

2.孙亚菲.中纪委:垂直管理酝酿待发[ N] .南方周末, 2004-10 -21 .

3.邓小平文选(第 2 卷)[M] .北京:人民出版社, 1994 .