厘清基本概念，加强消防监督管理

张一露 王诗军

摘要：消防监督管理机制模式的重塑重构是当前消防体制机制改革的重要任务。但长期以来，不仅消防救援机构内部，也包括政府、民众、单位，由于对一些基本概念的模糊甚至错误认识，导致无法从根本上抓住火灾防控的主要矛盾，切实有效实施消防监督管理。本文试图从几个消防工作的基本概念入手，对消防监督管理机制模式改革谈一些个人粗浅的认识和思考。

关键词：概念 消防 监督管理

一、关于消防安全重点单位

单位是组成社会的基本单元，重点单位是消防救援机构监管的重要对象。1998年施行的《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》），明确了消防安全重点单位的概念和职责；2002年施行的《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》（以下简称公安部第61号令），正式明确了消防安全重点单位范围和界定标准。按照《消防法》和公安部第61号令的立法本意，消防部门确定消防安全重点单位，其主要目的是明确本地区社会面火灾防控的重点，促使重点单位树立消防安全主体责任意识，严格执行有关消防法律法规，采取高于一般单位的火灾防控措施，切实加强自身消防安全管理。从申报程序和法定职责讲，重点单位是“社会的重点单位”。

但在实践中，这项工作并没有很好地贯彻执行。目前，消防安全重点单位普遍按照各地消防救援机构实有监督员的数量来确定，往往每个人包10到20个单位，事实上造成了严重的“责任绑架”，监督员无法逃脱扮演“企业保安、单位保姆”监管角色的“现实困境”；单位也产生了依赖心理，本应由单位负责的消防安全主体责任大量转嫁到消防部门，客观上造成单位自我管理的“空心化”。

当前，最为迫切的就是采取有效措施，推动重点单位主体责任真正落实，明确重点单位是“社会的重点单位”，回归重点单位的立法本意。特别是改革转制后，消防救援机构在划定社会管理职责时，应明确对重点单位的管理实施综合监管、重点监管，而不是全程列管、全面代管。相较于一般单位，重点单位要采取更为严格的内部消防安全管理措施。在操作层面上，拓宽重点单位的管理方式，推动重点单位引入专业消防安全管理团队，对规模较大、危险性较大的场所应聘请注册消防工程师提供更为专业的技术服务，实行消防安全评估制度，聘用有资质的消防技术服务机构。

二、关于火灾隐患

隐患包括物的不安全状态和人的不安全行为，从状态上可以分为静态隐患和动态隐患。从现实情况看，隐患是一种客观存在，与社会生产生活是伴生关系，与人的行为密切相关，虽然表现为具体“物”的隐患，但根源是“人”的隐患。目前，在法规层面关于火灾隐患的“定义”主要出自《消防监督检查规定》（公安部第120号令），更多侧重于火灾发生后影响疏散、造成火灾蔓延扩大等方面的“硬件”问题，而对单位消防安全管理等“软件”风险缺乏明确规定。从执法实际看，我们过去检查单位，过多盯住的是一些具体的隐患问题，比如防火门不能正常启闭、灭火器、应急灯损坏、报警喷淋等消防设施故障等等，却忽视了对单位消防安全责任人和管理人履行消防安全职责“软件”的检查，往往是“见物不见人”。从个体监督检查来看，即使检查发现并督促单位整改解决了一些突出的火灾隐患，但过段时间再检查，一些隐患问题却又回潮反弹，各级消防救援机构始终“跟在隐患屁股后面跑”，陷入“排查—整治—反弹—再排查—再整治—再反弹”的怪圈。

消防救援机构查隐患是为了保安全，监督执法的起点于检查“具体隐患”，但落脚一定要放到“责任落实”，必须转变隐患治理的理念和思路。一方面，要善于“拿隐患说事”。对单位监管要“从管事向管人转变、从查隐患向查责任”转变，既要查具体隐患问题，更要查安全意识、机制建设、自查巡查、值班职守等日常管理责任，深挖隐患背后的风险，督促单位举一反三、由表及里，认识到在自身消防安全管理方面的漏洞不足，进而开展系统全面自查，提升整体安全水平。另一方面，可以推行“示范性检查”。具体到一个城市、一个辖区，可以选取当地最大、最全的典型场所，由消防救援机构组织专家从头到尾进行全面检查，其他同类型场所的责任人、管理人共同参加、全程观摩，在此基础上，要求其他单位在限定时间全面进行对标自查，消防救援机构再实施监督抽查。对单位自查后发现的隐患问题从严、从重处罚，以点带面、以儆效尤，警示此类场所全面做好自身消防安全管理工作。通过这种方式来发挥消防监督执法的社会效应，达到以“点”上的查实现对“面”上消防安全的宏观控制。

三、关于监管

监管包含监督和管理两层含义。所谓监督，就是检查、执法直至实施行政处罚、追究刑事责任；所谓管理，就是开会、培训、约谈、督办、行政指导、技术服务、做群众工作等等。目前，在监管的理解上存在的错误倾向主要是：监管不分、将监督与管理混为一谈，重监督轻管理，以监督代替管理，以管理代替监督，缺乏服务意识和柔性管理手段，导致群众满意度不高，监管效能不佳。

当前，消防救援机构社会监管职能应逐步定位为综合监管，监督和管理既要相互区分，发挥各自功能优势；也要互为支撑，释放综合监管的合力。消防监督由消防救援机构主体实施，消防管理应该由多元化的社会主体共同落实。一方面，消防救援机构要当好责任落实“主推手”。要推动党政部门落实责任，发挥安委会、消安委等平台作用，定期研判重点场所的突出风险，及时函告相关行业主管部门，推动制定消防安全管理规定，实施标准化管理；要发挥消防救援机构专业优势，建立约谈培训、技术服务的常态机制，通过非强制方式，加强对社会单位的行政指导；要加速消防安全与信用体系建设的深度融合，定期公布单位消防安全不良行为，纳入保险、信贷等社会信用体系，配套实施联合惩戒，全面落实“事前定标准、事中强监管、事后严追责、信用管终身”的全链条监管。同时，要利用各类媒体和各种宣传手段，通过社会公示、媒体曝光等方式，发挥好舆论监督、社会监督助力消防安全的重要作用。另一方面，消防救援机构要当好监督执法“主力军”。将监督执法作为最重要的“后手”，用足用好临时查封、“三停”、拘留等传统的执法“武器”，抓住违法典型、出重拳严惩，让全社会真切感受到我们执法的决心和力度，做到“一般不出手、出手必震慑”，确保执法权威。同时，适应国家“放管服”改革要求，借鉴纪检监察机关监督执纪“四种形态”，注重加强柔性执法，用好自由裁量权，提高消防监管的整体质效。

消防监督管理机制模式改革正在深入推进，对于公共消防安全这个课题，在追根溯源厘清“是什么、为什么”的基础上，更要解决“怎么办”的问题。当前，我们要主动适应国家治理体系和治理能力现代化的时代要求，进一步明确消防监督执法改革的方向。综合行政、法律、舆论、经济、技术等手段，充分发挥社会力量在公共消防安全前沿学术研究、消防新技术开放应用等方面的理论、人才、资源优势，更加自觉利用市场经济的规律和方式，发挥经济杠杆和市场调节功能，助推消防工作发展，形成立体动态的社会消防安全防控体系。