县级政府公共文化服务支出与质量提升路径研究

郭成琳

摘要：县级政府公共文化服务是全面建成小康社会、保障人民群众基本文化权益的重要手段。党的十八大以来，公共文化投入逐年增加，公共文化服务水平不断提高，人民群众获得感显著增强。但不可否认的是，与当前经济社会发展水平和人民群众日益增长的精神文化需求相比，与基本建成公共文化服务体系的目标要求相比，公共文化服务体系建设水平仍然有待提高。在新的形势下，推进基本公共文化服务补短板、提质量，是保障和改善民生的重要举措，是全面深化文化体制改革、促进文化事业繁荣发展的必然要求，是弘扬社会主义核心价值观、建设社会主义文化强国的重大任务。为推动公共文化服务均衡化发展、提高服务质量和效能，本文分析公共文化服务发展的现状，并对服务支出和质量提升发表一些拙见。

关键词：县级政府；公共文化；服务支出；质量提升

一、创新机制 一切以群众为出发点

文化站是否按时开放？人员、经费、活动和社会评价如何正确实施有效监管？如今在益阳南县，因实现对市、县、乡、村四级公共文化服务开展大数据动态监管，每季度分析全市公共文化服务开展监测数据并进行全市通报，有效破解了基层公共文化服务开展动态监管难题。这也倒逼基层政府主导、督促镇街文化站服务提质增效并形成良性的竞争循环机制，受到了社会各界的一致好评。

监管虽有了力度，但群众到底需要什么样的文化服务？“农民文化理事会”的成立成为开展公共文化阵地“共建共管共用”机制的一次探索。在益阳南县，“农民文化理事会”以“政府搭台、群众唱戏”的方式，由县政府提供必要的资金奖补，将以往相对单一、小型的节日活动升级为综合性群众“大舞台”，在丰富多彩的菜单式文化活动中，人民群众当主角，文化权益得到有力保障。

二、整合力量 盘活基层文化资源

2017年3月开始施行的《中华人民共和国公共文化服务保障法》中提出“政府主导、社会力量参与”。近年来，不论是购买社会服务还是整合社会资源，益阳南县都在不断引导更多社会资本参与到“办文化”中来，更好地满足群众不断提升的精神文化需求。

一直以来，文化专干自身文化艺术素养有限、工资待遇低、奖惩机制不完善、流动性大等困难也阻碍了乡镇综合文化站服务效能的提升。为解决这些问题，益阳南县通过竞争性谈判方式采购乡镇文化院坝（综合文化站）“基本文化服务包”，投入资金聘请社会化专业文化服务组织担任多个乡镇综合文化站的“文化管家”，根据可量化的责任清单考核文化院坝管理、业务、事务等服务。这一“自下而上、以需定供”的互动式服务方式赢得了群众点赞。

三、政府公共文化服务支出与质量提升路径

1、构建多元开放的需求表达机制和决策参与机制 

在新时代背景下，“精准性”成为社会运行及公共管理的迫切要求和无法回避的趋势。对于公共服务精准性的追求，将成为人类寻求自我行为提升及社会管理进步的一种内在需求 。精准的服务供给决策是克服购买风险、实现供需匹配的关键因素。为了提升政府科学决策和精准决策的能力，政府需要建立多元开放的需求表达途径。首先公共文化服务的需求表达可以引入数据治理的管理理念和技术手段在传统的制度化需求表达途径基础上构建多元的需求表达途径。大数据时代数据成为反映现实社会发展的“原料”。公民可以借助政务系统、互联网平台、移动客户端和元计算共享平台等来表达自身对公共文化服务的需求，从而将自下而上和自上而下的需求表达途径结合起来。此外借助大数据还能深度分析和挖掘数据背后的服务需求，从而在众多需求中识别出公众最急需的服务。如果只是有需求的表达而缺少需求的整合和传递，那么公众的需求难以进入决策程序，也就无法转化为服务项目。因此为了保证决策的科学化，政府还应该形成开放、参与的公共文化服务决策机制，鼓励公民通过恳谈会、政治辩论等方式参与公共决策。唯有如此，公众的公共文化服务需求才能被有效吸纳并转化为实际的购买项目。 

2、构建完善的政府公共文化服务法律体系 

政府公共文化服务是一种公权力行为。公权力的行使必须受到法律的约束。公共文化服务也不例外，它需要健全的法律体系来保证政府可以做到有法可依、有法必依。

首先要构建完善的政府公共文化服务实体法律体系。公共文化服务自推行以来，不同的地方政府都结合自身的情况制定了一些指导性的规范性文件来规制政府购买文化服务的范围和行为。政府文化服务作为一种创新性的公共文化供给模式，在其探索阶段，政府通过规范性文件对其购买范围及行为加以规制无可厚非。但规范性文件毕竟不是严格意义上的“法”，其法律效力较低，对公共文化服务的规制相对乏力，因此，从长远来看应构建完善的政府公共文化服务法律体系，改变当前以规范性文件规制为主、以法律规制为辅的格局。一整套系统的且具有科学性和可操作性的法律法规体系对政府公共文化服务的实施来说，是十分重要的保障 。

其次要完善政府公共文化服务的程序性立法。虽然国务院提出了“严格程序、竞争择优”，“严格政府购买服务资金管理”和“建立严格的监督评价机制”等意见，但更多的是一些原则性的规定，还需要将其细化为可以用来指导实践的具体的制度。政府公共文化服务的资金来源于国家税收，税收属于法律保留事项，税收的支出也应当交由法律控制 ，因此还应通过立法完善政府公共文化服务资金使用的程序。政府应秉持“物有所值”的原则对公共文化服务进行合理定价，并在此基础上编制政府公共文化服务的预算；政府应及时将资金拨付承包商并建立一套严格的绩效考评制度对资金的使用加以严格管理。考评的结果与今后的经费拨款挂钩。 

3、 健全政府公共文化服务协同监督机制 

在传统的政府垄断供给公共文化服务的模式中，公民把对公共文化服务的需求通过政治系统传递给政府，政府再根据所整合的公共需求为公民生产并提供相应的服务。在这一过程中所涉及的主体只有政府和公民。但在政府公共文化服务的模式中，政府不再直接生产公共文化服务，而是作为委托人将公共文化服务生产的功能委托给了承包商。承包商作为代理人按照政府的要求为公民提供公共文化服务。政府则根据承包商的履行情况支付相应的报酬。承包商的加入使得公共文化服务中的关系更为复杂。这对公共文化服务的监督提出了很大的挑战。只有通过建立各个主体参与的公共文化服务全过程协同监督机制，才能实现政府公共文化服务的全过程监督，从而提高政府公共服务支出与质量的提升。 

政府公共文化服务不仅是一种市场行为，还是一种政治行为。因此政府规制除了可以采取经济面向的规制手段，还可以采取以绩效评估为主要手段的社会面向管制。其中作为社会面向规制重要组成部分的绩效评估的完善程度直接决定着政府所购买的公共文化服务的质量。

参考文献：

[1] 文化治理视角下的乡村文化振兴:价值耦合与体系建构[J]. 吴理财;解胜利.华中农业大学学报(社会科学版),2019(01)

[2]我国公共服务质量改进研究的现状、评价与展望[J]. 唐果;林聪;阎永哲;贺翔.经营与管理,2018(08)

 [3]  体系化、公共性视域下公共文化服务立法的保障共治[J]. 赵谦;何佳杰.江汉大学学报(社会科学版),2018(03)