基层行政执法中的程序问题研究

宋绍云

[摘要]：《行政处罚法》修订之后，乡镇人民政府、街道办事处的执法权限扩大，这一制度设计适应了基层管理的迫切需要，对基层执法能力建设也提出了更高要求。基层行政执法中的程序问题是基层执法能力建设的短板所在，必须从程序问题发生的根源出发，加强基层行政许可、行政处罚、行政强制事项的源头治理，最大限度减少不必要的执法事项，结合实体问题解决程序问题。

[关键词]：基层；行政执法；程序问题

2021年新修订的《行政处罚法》第24条规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。”这一规定的全面执行，意味着行政执法重心将向县级以下人民政府下沉，基层人民政府的执法能力建设，将成为今后很长一段时间内法治政府建设的重点工作。为此，笔者就Y市基层行政执法能力现状展开调研，重点调查梳理了基层行政执法程序方面所存在的主要问题，并在此基础上针对基层行政执法程序问题发生的原因进行分析归结，以期籍此作为突破点，找到解决基层行政执法程序问题的应对性措施。

一、主体与权限是行政程序的基础

行政主体，是享有行政权，能以自己的名义实施行政决定，并能独立承担该行为所产生的法律效果的社会组织。行政主体包括职权行政主体和授权行政主体两大类。行政执法者是否是合格的行政执法主体，并具有相应的行政权限，是行政程序合法的基础。本次调研过程中笔者惊奇发现，行政执法者不是合格行政执法主体，行政执法者不具有相应权限，这样看似小儿科的问题，实际工作中却很容易被忽视。

（一）行政执法者必须是适格的行政执法主体

Y市各县市区及其周边地市有一种做法：在城中村改造过程中，遇到不同意拆迁的农户，先召开村民会议作出收回其宅基地使用权决议，然后由村民委员会雇用拆迁公司，强制拆除不同意拆迁的农户的房屋。这种做法在一些地方被作为经验推广，其法律依据就是《土地管理法》第六十六条：为乡村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。

此处暂且不讨论旧村改造拆除农户房屋是否适用《土地管理法》第六十六条规定的问题，仅村民委员会雇用拆迁公司强制拆除农户房屋这一项，就涉及行政执法主体不适格的严重问题。

在我国现行土地和房屋征收补偿制度的框架之内，基于旧村改造实际需要，村民会议在符合相关法律规定的前提下，通过村民自治方式决定建设和补偿事项，并通过签订协议等方式解决补偿安置问题，这种做法与法不悖。但是在未取得协商一致的情况下，村民委员会不是适格的行政执法主体，不具有强制拆除房屋的行政执法资格。

《行政强制法》《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等一系列法律法规，对强制搬迁和拆除合法房屋的步骤、程序和方式已经有明确而具体的规定，任何法律法规都没有规定农村集体经济组织或自治组织有权对农民房屋实施强制搬迁和拆除。

（二）行政执法者必须具有相应的执法权限

调研过程中还发现一类事项：一种具体的行政违法行为，看似多个部门均有管理和处罚的权限，但细究起来不同部门的管理和处罚权限并不相同，一旦拿捏不好分寸，很容易出现执法不到位或者越权执法。

例如：市民李某搭建一处固定板房出租作为非法宗教活动场所，街道干部到场劝说其停止违法行为，李某态度极端恶劣，侮辱谩骂到场的工作人员，在当地造成很坏影响。为此，宗教管理部门会同规划执法部门和公安部门联合执法，由宗教管理部门依据《宗教事务条例》第七十一条的规定，给予没收违法所得并罚款2万元的行政处罚；由规划执法部门依据《城乡规划法》第六十六条的规定，责令限期拆除违法建筑；由公安部门依据《治安管理罚法》第四十二条的规定，作出行政拘留5天的处罚决定。

本案中，不同执法主体在执法权限、法律依据和执法程序上不尽相同，必须处理好分工与协作的关系。《行政处罚法》修订之后，省、自治区、直辖市可以根据情况，决定将县级人民政府部门的部分行政处罚权交由乡镇人民政府、街道办事处行使。这一制度设计，回应了基层管理的迫切需要，但是以基层执法能力的现状，能否承接并行使好这些行政处罚权，还需要审慎评估。

二、形式和时限是行政程序的关键

任何行政行为都是内容和形式的统一。基层行政执法往往直接指向某一具体问题，而且预先设定时限，目的性与时效性更强。这就意味着，上级设定行政行为的形式和时限时，应当在科学的前提下留有必要冗余；下级在完成上级行政任务时，必须在要求的形式和时限内，达到要求的效果。

（一）对行政行为形式与时限的设定，应当科学并留有必要冗余

具体行政行为的形式往往有一定时限要求，以集体土地征收程序为例，根据新修改的《土地管理法》《土地管理法实施条例》及其它相关政策法律规定，一个完整的集体土地征收程序的完整流程，可以归纳梳理为以下13个步骤：

1．发布土地征收预公告；

2．开展土地现状调查；

3．开展社会稳定风险评估；

4．拟定征地补偿安置方案；

5．发布征地补偿安置方案公告；

6．组织听证；

7．办理征地补偿登记；

8．签订征地补偿安置协议；

9．申请土地征收审批；

10．发布土地征收公告；

11．作出征地补偿安置决定；

12．责令交出土地；

13．申请法院强制执行。

以上步骤涉及公告、公示和催告等法定期间的，相关法律法规均有明确规定，法律没有明确规定的也有一定的合理期间。其中有一些环节，例如签订征地补偿安置协议、申请法院强制执行，可能耗费时间较多，而且进展速度不完全可控。这就要求相关领导决策时对具体行政行为形式和时限的设定，应当在科学的前提下留有必要冗余。如果预先设定的期限不足以完成相关法定程序，程序违法就是必然结果。目前这种情形之下的程序违法不在少数，需要相关领导特别注意！

（二）行政任务的完成，必须严格符合预设的形式和时限

基层行政执法一般针对某一具体问题，必须在指定时限见到效果，具有非常强的目的性和时效性。调研过程中发现，不少地方在具体行政行为的决策与执行之间往往存在一定程度的脱节，决策者囿于政绩观或者前瞻性的局限，脱离具体行政行为在形式和时限上的客观要求，提出一些急于求成的指标，给基层执行者带来困扰。

而身处基层的执行者，就其个体来说，大多只是参与具体行政行为执行过程的某一节点。一方面，他们负责的单项任务在整个具体行政行为中比重很少，全过程参与度也未必很高；另一方面他们完成自身单项任务的时间节点，又足可以影响整体目标推行的进度。因为一处拆迁不到位，让投资规模几十亿的项目延宕，这样的例子并不少见。所以，行政任务的完成，必须严格符合预设的形式、时限和效果，否则牵一发而动全身。

需要强调指出的是，有一类即时性行政行为，例如拖走高峰路段抛锚的车辆、清理横倒在公路上的树木，这类行为具有临时性、紧急性的特征，其行为式样由行政主体根据实际情况裁量决定。即时性行政行为往往随机偶发，自由裁量幅度较大，对执法者的要求更高。

三、目的和依据是行政程序的方向

行政行为是内容和形式的统一，但形式为内容服务。任何具体行政行为在进行过程中都应该以实现该行政行为目的为既定方向，不允许在个别环节上背离行政行为的初衷。行政行为的依据包括法定职权和法律适用两方面，不管是依职权还是依请求，都必须符合法定目的。

（一）行政程序不能背离行政行为目的的正当性

行政行为的正当性，在很大程度上取决于行政行为目的的正当性，其内涵不外乎合法与公正两个方面。行政程序不论走到哪一步，都不能背离行政行为目的的正当性。基层执法者作为具体行政行为的实施者，多数情况下也是法律责任的承担者，他们欠缺的不仅仅是单纯的执法能力，在实际执法过程中还存在着严重的信息不对称问题，以至于在具体工作安排上做不到有根有据，有始有终。

例如《自然保护区条例》规定：自然保护区范围分为核心区、缓冲区、实验区。核心区禁止任何单位和个人进入，进行绝对保护，在核心区内禁止群众通行和开展旅游活动，一般也不允许进行科学研究。缓冲区是核心区外围可以划出一定面积的缓冲区域，只允许进入从事科学研究观测活动。实验区则是在缓冲区的外围，可以进入从事科学实验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。

但是调研过程中发现，个别地方当时申报自然保护区只是为了领取国家经费，所以申报的范围很大，连核心区、缓冲区、实验区的边界标定工作也没有做好。2018年前后上级下达限期整治自然保护区环境的任务，基层执法者在确定应当拆除的违法建筑范围时没有可靠的依据，只好大范围发送限期拆除的公告和催告。这种做法大大降低了行政行为在人民群众心目中的正当性认可，让执法工作的严肃性荡然无存。

（二）确定行政程序内容的依据只能是法律

有些地方在过去的很长一个时期内，领导的个人色彩影响着执法队伍的工作作风，领导的个人意志左右着执法程序的内容安排。执法工作一阵风，风头紧的时候层层加码，搞得民不聊生；风头一过监督就形同虚设，甚至会给违法者把风传信。有一个地方领导在上级安排的执法大检查前作动员时说：一定要和矿主讲明白，这次的要求确实过头了一点，但这是上边的要求，我们也是为了应付上边的大检查，大检查的风头一过，矿你们照样继续开。这明显是把领导意图凌驾在法律之上，在执法目的和执法依据上弄错了方向！

我国的《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》对相关行政程序的内容有着明确而具体的要求，确定行政程序做哪些、怎么做，依据的标准只能是法律。调研中发现一个规律，凡是行政程序走了样的地方，大多是官僚作风浓厚的地方；凡是行政程序走了样的问题，大多是实体处理本身就存在缺陷的问题。

四、效果和责任是行政程序的归宿

目的和依据是行政程序的方向，效果和责任是行政程序的归宿。为实现预定目的而启动的具体行政行为，其成功与否，主要取决于该具体行政行为的实际效果。如果实际效果没有达到预期目的，就要分析查找该具体行政行为发生问题的原因，一旦归因于人为的故意或者过失，责任人依法应当承担相应责任。

（一）行政程序的效果应当涵盖法律效力和实体结果

行政行为的法律效力包括公定力、确定力、拘束力、执行力四个方面，行政程序是实体行政行为产生预期法律效力的途径和保障，离开了合法的行政程序，实体行政行为的法律效力就会出现疑问，相关事项的实体结果当然也就不能确定。

调研中发现，在城中村改造过程中，通过召开村民会议作出收回其宅基地使用权的决议，并由村民委员会雇用拆迁公司，强制拆除不同意拆迁的农户的房屋，这种做法大多是在地方政府及其工作人员参与的情况下进行的，有些甚至是地方政府及其工作人员起着主导作用。这种做法的实质，就是把本应由政府通过行政行为完成的工作，变相交给了村集体经济组织或村民委员会。

一方面，按照《土地管理法》及相关其它政策法律规定，城中村改造所涉用地与征收拆迁工作，应当根据土地性质的不同，分别依照《土地管理法》或《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的条件和程序进行，相关征收拆迁补偿事宜属于地方政府的职权范围，履行必要的法律程序才能产生相应的法律效力。

另一方面，村集体经济组织或村民委员会不是适格的行政主体，其行为并不必然产生行政行为才有的公定力、确定力、拘束力、执行力。换言之，村集体经济组织或村民委员会所作决议不具有强制执行的效力，其直接雇用拆迁公司强拆农户房屋是严重的违法行为。调研过程中发现，不仅村集体经济组织或村民委员会的负责人不以为然，连乡镇街道和区县一级的领导干部对此也不够重视。

（二）法律责任应当同时考虑相对人责任和执法者责任

行政程序如果不能达到具体行政行为的预设目标，除不能归因于行政法律关系当事人的特殊原因之外，不外乎相对人和执法者两个方面的问题。为提高行政效率，对不能达到预设目标的具体行政行为，在检视实体行为的合法性与公正性的同时，有必要对行政程序方面存在的问题进行检讨。

调研过程中发现大量经多次下达整改通知书，违法行为当事人拒不改正的，执法机关未采取进一步措施，致使违法行为长期延续的情况。按照《行政强制法》的相关规定，有强制执行权的行政机关，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，可以作出强制执行决定。没有行政强制执行权的行政机关，遇当事人在法定期限内既不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，可以申请人民法院强制执行。实际工作中一味拖延的做法，大多是借口执法力量不足，这样做既放纵了违法行为，也是严重的执法不到位。

《行政处罚法》修订后，乡镇人民政府、街道办事处的执法权限扩大，这一制度设计，适应了基层管理的迫切需要，同时也对基层执法能力建设提出了更高要求。笔者认为：基层行政执法中的程序问题是基层执法能力建设的短板所在，站在国家治理体系和治理能力现代化的高度看，必须从程序问题发生的根源出发，加强基层行政许可、行政处罚、行政强制事项的源头治理，最大限度减少不必要的执法事项，结合实体问题解决程序问题。