探讨城乡规划与土地利用规划的衔接策略

王黎明

摘要：新时代背景下，城镇化进程加快，进一步推动了经济社会发展，改善了城乡人居环境。基于城乡发展进程的前提下来探讨，城乡规划和土地利用规划均为空间类规划的重点内容，受各种因素的影响衔接不畅，不利于国土空间用途管制、生态环境保护、经济社会发展协同推进，对城乡高质量发展带来不利影响。本文主要围绕城乡规划与土地利用规划的衔接进行分析探讨，供国土空间规划编制、用途管制等参考。

关键词：城乡规划；土地利用规划；衔接策略

城乡规划在城市发展规划建设中占据核心地位，力图通过对城乡区位、资源、人口、发展态势等进行综合分析，对城市发展方向、空间规模、城市性质作出综合安排，确保城市健康有序发展。土地利用规划主要是指在一定区域范围内，根据国家社会经济可持续发展要求，充分考虑当地自然、经济、社会条件等因素，对土地开发、利用、治理、保护在空间上作出战略性布局和统筹安排。通过分析发现，城乡规划对区域发展起着引领性作用，土地利用规划是发展要素落地的关键，直接决定着城乡规划建设质效，两者的通畅衔接之于城乡发展极为重要。

1、城乡规划和土地利用规划矛盾点分析

1.1侧重点差异

一般而言，城乡规划强调提升人居环境，偏向于“发展”，以目标导向为主，通过规划体系来分层分级表现，如总体规划、详细规划等，凸显“战略性”，是辖区描绘的理想发展蓝图，规划实施需要多主体、长时间的努力方能实现。土地利用规划强调保护耕地和永久基本农田，偏向于“保护”，以指标导向为主，通过全域规划“一张图”来表现，和农地转用、土地供应、卫片执法、不动产证办理等紧密相关，是国家管理地方的重要手段，规划实施更为具体、单一。值得注意的是，虽然土地利用规划、城乡规划均对未来各领域空间使用进行规划，但前者往往侧重于社会发展、环境保护协调方面，后者则是作为城市未来发展蓝图，故两者间侧重点有着明显的不同，这就极有可能导致相关部门在土地分配方面产生分歧，或是矛盾[1]。

1.2研究角度差异

一般而言，土地利用规划的权限明显大于城乡规划，土地利用规划的耕地保有量、永久基本农田保护目标、新增建设用地规模等指标均是上级下达，具有刚性约束，有卫片执法、耕地动态监测等强制手段作为支撑，土地利用规划“自上而下”态势明显，是“二维”空间规划。相比土地利用规划，城乡规划更加强调应对未来的不确定性，市场经济前提下对未来作出精准预测非常困难，全面分析、合理定位、弹性控制方能对经济社会健康发展不造成或少造成掣肘局面，通过发展才能争取更多资源继而形成良性循环发展，城乡规划“自下而上”特征明确，是“三维”空间规划。

2、土地利用规划和城乡规划衔接策略

2.1严格落实高质量发展理念，实现两种规划深度融合

不盲目发展突破底线约束，不因强调保护就消极对待发展、无所作为，保护和发展从来不是单独的概念，不能以偏概全，单一而论。进入新发展阶段，资源约束趋紧，以资源消耗换取经济发展的模式行不通了，高质量发展才是唯一路径，绿色、低碳、可持续为高质量发展典型特征。长期以来，土地利用规划、城乡规划对国家经济社会发展、城镇化进程作出了重大贡献，但原有模式也不能再适应“中国式现代化”需要，两种规划代表两种不同思维，“两规”融合也要从改变人的思维着手，传统从事城乡规划的人要多从生态文明建设、耕地保护要领、资源高效利用等方面系统学习，传统从事土地利用规划的人要从全局谋划、产业发展、城市设计、人居环境等方面融会贯通。

2.2强化城乡统筹规划及实施，促进部门之间沟通协作

城乡规划往往是在建设用地上做规划，建设用地越多更容易实现规划目标，就和土地利用规划中农用地保护出现矛盾，尤其是各行业部门管理的要素涉及的建设空间需求较高。城乡统筹规划，让各行业部门深度参与规划工作，明晰上级下达的底线约束的存在，主动公开“家底”，对农用地、建设用地、生态保留用地进行合理分配，不仅有利于推动城镇经济的快速发展，且也能进一步促进土地资源利用效率的提高。基于城乡规划的前提下来说，如若土地资源有限，为避免侵占农田问题的发生，就需不断促进规划方案合理性、科学性的提高，从根本上保证土地使用效率，规避或减少土地资源有限问题[2]。就现阶段而言，我国行业部门在空间利用上缺乏有效沟通协作，故强化部门间的沟通交流就显得尤为重要，基于有效合作的前提下，可对两种规划有效衔接和规划实施奠定扎实的基础，也是促进土地资源节约集约利用的关键。

2.3完善规划相关法规和标准，提高规划公众参与力度

两种规划分置时间由来已久，规划衔接仅靠政府、专家以及专业技术力量是行不通的，发动公众力量参与规划成为必然。完善相关法律法规及标准成为规划衔接当务之急，是避免“耕地保护为建设无条件让步”“不尊重实际机械制定发展举措”等现象的重要手段。现行法律法规仍有待完善，不利于两种规划的顺畅衔接施行，需新制定国土空间规划法以及配套法规、规章、标准等，适时废止土地管理法、城乡规划法等现行法规，不断提高规划成果的科学性，维护规划权威性，利用法律法规的束缚力及监督作用，为施行及具体操作的顺利展开奠定扎实的基础。

2.4统一规划编制时间和期限，增强规划实施可操作性

城乡规划编制受到规划编制时间和期限，地方政府换届和政策延续性的干扰，导致城乡规划实施效果和编制初衷不符的现象较为普遍。基于空间规划制度的前提下，建立多专业组织架构、多领域专业人员组成、多角度谋划城乡发展的规划编制和实施体系，对于贯彻高质量发展理念非常重要。对各领域间的关系进行考虑，推动彼此间的合作，以避免各自为政，或不够系统等问题的发生。从技术标准、数据准确性的角度来说，相较于单一体制，两规融合体制执行难度较大，往往面临着较为复杂的工作环节及内容，故不仅要落实规划体制的统一，也要重视相关管理体制的完善。此外，受各种因素的影响，规划期限统一存在较大的难度，需统一分析各领域的发展现状、预期发展状况，从而科学合理的制定规划期限和编制时间，包括短期、中期及长期规划，基于实际情况的前提下合理的展开优化及调整，避免规划时间不统一和后续政策时间效应的不配套。

2.5加速规划实施软硬件建设，促使规划成果公开透明

土地利用规划成果知晓门槛高，公众普及力度差，需要专业人员、专业软件和现场测绘定位设备配合才能知晓特定功能地块实体边界，乡村农民建房以及部分公共设施建设过程中，存在“无意识”违法占用耕地现象。用途管制是空间规划实施的生命，强化空间规划实施的软硬件平台建设，提高规划成果的透明力度，对于实现按规划成果管制空间用途意义重大。衔接土地利用规划、城乡规划，需重视信息化技术的使用，即建立网络信息平台，从而将规划成果信息数据录入至该平台中，各部门、辖区可结合实际需求，不受时间、地点限制进行相关信息查阅，从而综合分析城乡建设情况是否有“越线”行为。实现信息共享后，将彻底减少“无意识”占用行为，项目设计、工程设计、施工设计将有图可循，城乡规划、土地利用规划才能实现深度衔接，未来规划评估也可以增添更多素材。

2.6规范土地市场监督及管理，节约集约利用空间资源

城乡规划、土地利用规划都是作用于土地，对现有土地市场管理措施进行评估，从而更加科学合理的开展土地资源监督及管理工作，对于促进城市土地资源利用效率提高有积极意义。对城市土地资源利用投诉制度进行完善，提高公众参与监督力度，对于规模较大的土地利用项目，可基于听证会的前提下对公众的意见进行收集。规划层面就要从标准地供应、盘活存量土地、闲置土地再利用等作出约束性条款，从土地综合整治释放乡村建设空间以此优化国土空间布局作出实用性安排，存量空间利用和新增建设用地审批要形成相互依存的局面，以进一步改善人居环境，提高土地利用效率，为城乡高质量发展提供要素保障。

3、结语

规划编制过程中，需加大资源保护力度，科学合理编制规划，提高规划成果公众知晓力度，从大局观出发统筹规划与实施，让行业部门、辖区形成沟通协作局面，将规划中的矛盾问题消除，避免衔接不畅情况的发生。综上，城乡规划和土地利用规划的衔接，需全程贯穿高质量发展理念，消除固有的短板与不足，让两者间的优势更加突出，同心协力为经济社会高质量发展做出贡献。

参考文献

[1]梁斯格.城乡规划管理对城乡规划设计的影响[J].华东科技（综合），2021（4）:01388.

[2]李罡.城乡规划管理对城乡规划设计的影响研究探索[J].中国住宅设施，2020（02）:37-38.