第三方机构绩效评价的思考

范晓梅

一、第三方机构绩效评价的现实意义

随着我国现代财政制度的逐步建立及以全面实施预算绩效管理的不断推进，基于现实需求和社会视角引入第三方机构绩效评价。这是财政改革创新的一个重要举措，是提升财政资金使用效益和政府公共服务管理水平的迫切需要。同时也由于第三方机构具有专业性，独立性，客观公正性等特点，在社会公众面前，他们给出的结论更具公信力。财政部门在积极引导和规范第三方机构参与财政支出绩效评价中发挥了重要的作用，也取得了很大的成效。

二、第三方机构绩效评价实践中存在的问题

第三方机构参与财政支出绩效评价正如火如荼地开展，但在实践过程中，由于制度缺失以及绩效评价工作本身的复杂性、多样性等各方面的原因，第三方机构绩效评价质量达不到政府的期望，具体体现在以下几个方面。

（一）预算绩效管理的制度建设不健全

由于我国政府绩效评价工作起步晚，在政府绩效评价方面的法律法规及相关评价制度不够健全。首先，我国还没有在法律条文上对第三方机构参与绩效评价的主体地位作明确的规定，目前,第三方绩效评价业务大多由政府部门发起和推进。因此，第三方机构主体的合法地位得不到保障，独立性、客观性受到严重的影响；其次，政府绩效评价管理制度不够完善。虽然我国在第三方评估的主体、准入条件、职能范围 、业务流程、实施方式 、监督管理等虽然制定了一系列的管理规定，但大部分还是属于指导性原则，不能普遍应用于各地政府部门的实际操作，具体执行起来，相关规定难以落实到位，使得第三方评价的质量得不到保障，评价结果也得不到有效的应用。

（二）第三方机构执业质量及水平有待提高。

现有的第三方机构绩效评价经验不足，展现出来的专业化程度不高。首先，第三方机构评估人员的在绩效评估方面的专业知识比较欠缺，机构对专业人才培养，包括专业化培训、后续教育相对滞后。机构人员素质参差不齐，真正能称得上在绩效评价领域的专家少之又少。尤其是在第三方机构中，既熟悉财政管理业务又能熟练掌握绩效评估理论与实务的技术人才更是缺乏。2021年，新政策要求第三方机构设立“主评人”制度，对绩效评价业务质量进行把关，这对第三方机构评价人员的专业素质以及综合素质又是一个考验。其次，第三方机构绩效评估还处于不规范的初级阶段，还没有形成一套完整、成熟的技术操作规范。大量使用的方法还是以传统的手工模式，或者是使用计算机收集与项目相关的基础数据，专业且功能强大的管理软件、审计软件等运用比较少，业务开展的效率和效果都不理想。再次，第三方机构普遍规模偏小，难以承担工作量大、难度大的绩效评价项目。据多方了解以及我们平常与第三方的直接接触，大部分第三方机构规模在20-30人左右。受社会环境的影响，保生存是他们的第一需求。受利益的驱动，他们并不能保质保量地完成每个绩效评价项目。

（三）绩效评价指标体系不完善。

绩效评价指标用于衡量财政资金管理过程和支出结果 ，是绩效评价最关键的一环。随着国家新政策、新要求的出现，各级财政预算安排的范围、项目也会随之变化，现有的绩效评价标准很难满足实际需要。另一方面，目前，我国各地政府部门在实际执行中，并没有形成一个统一的标准，评价指标有的由当地政府部门设定，有的由第三方机构在政府部门的指导下设定。由于缺少专家参与，指标评价体系设置不够健全，定性的评价指标多，定量的评价指标少，不利于绩效数据横向、纵向对比。比如我县2020年茶香小镇项目，项目绩效目标是新建茶基地15个，根据上述绩效目标所设置的绩效指标虽然可衡量，但比较笼统，不够明确。既未细化到建设项目范围内所实施村庄的具体建设内容，又未对建设项目内容设立工程质量指标。这对第三方评价机构进行绩效指标实际确认、计量带来操作难度。在实际工作中，还发现有的部门和单位工作人员到互联网上查找资料，参照其他类似项目的绩效评价指标进行设定，缺少对项目的针对性，导致实施的结果达不到预定目标。

三、提高第三方机构绩效评价执业质量的建议

   （一）加快健全第三方机构参与预算绩效管理的制度体系建设

随着我国的政府绩效评价工作在不断推进，为了进一步理顺第三方机构绩效评价工作，第一，要积极推进预算绩效管理的立法进程，确立第三机构绩效评估的法律地位，保障第三方机构绩效评价工作有法可依。同时要明确第三方机构的权利和义务，从制度上将其确认为政府绩效评估体系的组成部分，有利于促进第三方机构评价目标的实现。第二，要实现评估结果的利用制度化、规范化。我国“第三方”评估得不到重视，应用程度低，并不完全是因为第三方评估不够专业、质量达不到要求，也有政府部门的主观因素。因此，第三方评估结果的利用，应以制度化的形式予以确认。第三，科学设置第三方机构绩效评价的工作流程。科学合理的业务工作流程，是绩效评价工作目标得以实现的重要保障。因此，要从第三方机构的选择，评价的方法的运用、资料的收集、评估报告的撰写，评价结果的公布等一系列的工作流程，从制度上对予以规范。第四、完善第三方机构绩效评价的质量监督机制。在现有的监管机制基础上，对第三方机构绩效评估的质量监督措施进行细化。比如进一步明确第三方项目主评人签字责任、第三方机构及工作人员的保密责任、评价报告的公开、对第三方机构及第三方工作人员违规行为的惩处以及第三方机构信用体系的建设等具体化。从而对第三方机构绩效评价行为在制度上加以约束，以保障绩效评价报告的质量。

（二）加强第三方机构自身建设。

首先，第三方机构要重视绩效评价人员队伍建设,优化绩效评价人才的选拔渠道，聘用经验丰富及专业能力突出的优秀人才，为机构队伍注入新鲜血液。其次，强化培训，包括岗前培训和日常培训，定期对评价专业技术人员进行专题培训，提升专业能力，可以采用线上与线下相结合的方式，必要时引入成功案例，进行分析讨论，通过案例加深理解。还要加强横向经验交流与分享，组织专业技术人员外出调研，此外，机构还可以与高校建立联合培养基地，定期选派工作人员到高校参加培训。不断强化机构的队伍建设，激励队伍的高效发展。最后，机构要不断完善内部的工作流程及工作方法，将工作过程中碰到的具体问题整理成培训资料，不断积累经验。第三方机构要通过培养人才，激励人才，切实提高评价能力和专业水准，提高绩效评价报告的有效性和可利用性。

（三） 搭建科学、合理的绩效评价体系

科学、合理的绩效评价体系是绩效评价顺利开展的关键。随着财政支出绩效评价的不断推进，科学、系统、完善的绩效评价体系构建变得更为迫切。从绩效评价指标的设置、绩效评价资料的收集、绩效评价数据的分析、到最终出具绩效评价报告，各个环节要科学、规范、有序。目前，我国第三方机构绩效评价还处于初步发展阶段，现有的经验不足，因此，更需要从制度上予以规范，不断优化绩效评价的工作方法及工作流程，建设规范、统一的绩效评价体系。由于各行业的执行标准不尽相同，绩效评价指标的设定还要充分考虑各行业的自身特点，构建各行业绩效评价的核心指标和标准体系。绩效评价指标的设置要从财政支出的投入、产出、过程、效果等四个方面，遵循3E原则（经济、效果、效率）、量化原则、可操作性原则、主次分明原则等四个主要原则。围绕绩效评价的目标，科学地筛选指标，确保绩效评价指标与评价目标保持一致。指标与指标之间要进行合理搭配，尤其要注意绩效评价指标是否有重复，是否有遗漏。最关键的是指标的权重，指标权重要根据指标的重要程度来决定，建议聘请专家介入进行论证，以确保取得最合理的绩效指标权重。此外，要着重关注绩效评价二级指标的设置，要细化 ，要具体、可操作，确保绩效评价指标的实用性。绩效评价指标正式起用后，还要根据具体实施情况进行动态调整，不断优化，确保绩效评价指标科学合理。

综上所述，随着我国经济高速发展，以及全面预算绩效管理的实施，我国第三方机构参与财政支出绩效评价越来越深入。客观上需要我国不断完善预算绩效管理的制度体系建设，同时引导第三方机构加强人才队伍建设，不断提升专业能力。为财政支出绩效评价的顺利开展铺平道路。

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