领导干部自然资源资产离任审计与产业结构升级

时素波

摘要：自然资源资产离任审计是一种通过对领导干部的行为意识产生影响达到生态环境治理和资源保护目的的新型审计政策。产业结构升级是实现资源环境保护和经济社会可持续增长双赢的重要路径之一，研究自然资源资产离任审计对产业结构升级的影响，有助于自然资源资产离任审计体制的健全和完善及我国经济高质量发展。

关键词：自然资源；离任审计；产业结构升级

　资源型地区经济转型是一个世界性难题。资源型地区虽凭借“资源红利”实现了短期的高速增长，但长期来看，由于对资源型产业的长期依赖而导致资源型地区经济发展的可持续性降低，资源型产业长期对制造业、服务业挤出而造成产业结构单一，资源产品价格的周期性波动带来的经济增长的大幅波动[3]以及高污染、高耗能发展模式带来的生态环境持续恶化。如何通过结构优化以规避“资源诅咒”的发展陷阱，成为资源型地区亟待解决的时代议题。

一、自然资源资产离任审计的主要内容

1、土地资源

一是关注土地出让情况，主要关注领导干部任期内新增建设用地面积增加情况，农用地转用面积增加情况，土地征收、储备、供应等增减变化情况。二是关注耕地保护情况，主要关注耕地保有量、基本农田保护面积增减变化和目标完成情况，建设项目占用耕地的占补平衡情况，特别关注占用耕地未及时进行占补平衡等问题。三是关注土地出让过程中的违法犯罪问题，主要关注领导干部通过各种方式干预土地出让程序，甚至谋取个人利益等重大违法犯罪问题。

2、矿产资源

一是关注矿产资源探矿权、采矿权出让情况，主要关注领导干部任期内出让探矿权、采矿权个数、面积、资源量等情况。二是关注矿产资源消耗情况，主要关注主要矿种的储量变化情况、各年度资源量消耗情况和剩余储量情况。三是关注矿产资源开发过程中的违法犯罪问题，主要关注领导干部在矿业权转让过程中，通过各种方式向民营企业等输送利益，甚至参与矿山企业谋取利益等重大违法犯罪问题。

3、水资源

一是关注水资源开发状况，主要关注领导干部任期内农业用水、工业用水、生活用水等用水量的增减变化情况，城镇生活污水排放和工业废水排放增减变化情况等。二是关注区域内重点河流、湖泊水质变化情况，主要关注区域内重点河流、湖泊水质是否达到水功能目标，领导干部任期内水质是否有所改善和提升等。三是关注区域内重大污染事故发生情况，特别关注领导干部任期内企业超标排放等原因造成的重大水污染事故等问题。

二、领导干部自然资源资产离任审计工作顺利开展的建议

1、建立自然资源信息共享平台

在开展领导干部自然资源资产离任审计工作中，由于自然资源信息呈现出碎片化特点，这也对自然资源资产离任审计工作的质量和效率带来了较大的影响。针对这种情况下，需要加快构建自然资源信息共享平台，集中对各类自然资源数据进行管理，有效地保障各项数据的完整性和可用性，从而使审计人员能够对领导干部任期内的自然资源利用情况进行充分了解，从而得出客观和公正的审计结论。

2、探索运用“先审、后离”模式

目前我国的离任审计，一般都是“先离任、后审计”的模式。而离任审计的目的之一，是为了正确评价领导干部任职期间的环境责任，以作为组织部门绩效考核、人事任免的依据。如果在领导干部已经发生人事调动甚至办理升迁手续之后，再实施相应的自然资源资产离任审计，非但不能达到这一目标，反而会给审计人员带来压力。因此，为了达到离任审计效力的最大化，可以考虑将审计关口前移，逐步推行“先审计、后离任、再任命”的审计模式。通过任前、任中、任后审计的有机结合，实现对审计资源的有效整合，从而降低审计成本。

3、运用风险导向，审计重点资源

由于我国自然资源种类繁多、数量巨大，政府部门的审计人员也十分有限，很难对所有的自然资源资产进行全面审计。因此，我们可以考虑运用社会审计的风险导向审计方法。比如，对那些公众重点关注的自然资源进行重点审计，而对于其他的非重点自然资源资产，则可以采取抽样的审计方法进行常规审计。对部分种类、部分地域的自然资源资产进行重点审计的方法，可以帮助我们节约大量的人力、物力，以便我们能够更加合理地配置审计资源、提高审计效率。

三、自然资源资产离任审计能够对产业结构升级产生影响

1、信号传递理论

自然资源资产离任审计的推行会向高耗能、重污染型企业的投资者、债务人等利益相关者传递出企业未来经营不确定的信号，进而可能会影响投资者和债权人等利益相关者对企业的偏好。企业不仅要面对政府的监管压力，而且面临投资者、债务人等利益相关者给其带来的压力，在双重压力下，企业为了生存，比较好的选择就是积极进行绿色技术创新或发展绿色产品，以赢得政府部门的偏好，降低投资人和债权人等利益相关者的顾虑，进而提高自己的生存能力和竞争力。

2、破除原有均衡状态

自然资源资产离任审计的实施不仅能够打破中央政府和地方政府在环境治理方面的纳什均衡状态，而且能够打破政企合谋均衡状态。自然资源资产离任审计的实施改变了领导干部晋升的考察和审核标准，并且终身追责，这使得原有的政企合谋均衡状态不再满足地方政府的利益诉求，地方政府不再因为GDP的追求而庇佑污染型企业，相反会对污染型企业进行施压，迫使其节约、集约资源，增加环保投入，推动企业进行绿色创新，促使企业进行绿色转型升级，进而促进绿色技术的创新发展。

四、产业结构转型升级路径

1、技术创新渠道

技术创新是助力区域制造业升级、产业结构转型的重要推动器。资源型地区的经济增长长期依赖于资源和资本的助推，而对技术进步的重视程度远远不够，抑制了生产要素高级化和经济高质量发展。“综改区”设立后，加速破解长期掣肘技术创新的各种体制机制矛盾，通过税收优惠、营造良好的营商环境和金融支持等多种方式有效激发微观企业的创新活力，促进企业技术创新水平的提升，继而助力资源型城市产业结构转型升级。技术创新需要经历一个较长的周期，“综改区”设立后，通过银行信贷、发行债券以及鼓励省内企业通过股权融资等多种方式支持传统煤炭产业提高资源综合利用率、高碳发展模式向低碳发展模式转变、接续替代产业不断发展壮大。

2、人力资本渠道

人力资本是促进城市产业转型和绿色发展的重要因素之一。市政府纷纷出台各类引进人才政策，一方面要留住本省现有的人才，另一方面派出专门的代表团到北上广等一线城市“双一流”高校举办人才政策推介会，吸引越来越多的高校毕业生来晋工作、生活，充分发挥人力资本的“干中学”效应，助力转型发展。大力引进社会资本参与国企混合所有制改革，社会资本引入后优化了劳动力资源跨部门配置，高科技部门能够吸纳更多的人力资本，削弱了资源产业发展对技术进步的挤出效应。

结束语

随着我国社会经济水平的不断提高，对领导干部进行自然资源资产离任审计是非常重要和必须执行的一项工作，这对审计机关来说，这是我国政府对其赋予的一项神圣使命。开展该项审计工作是我国审计制度的一项重大创新，能够促进各级领导干部更好地履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，在推动生态文明建设方面将发挥积极作用。

参考文献

[1]李杉杉. 自然资源资产离任审计问题探讨[J]. 财会通讯,2022(17):118-122.

[2]卫萌,张永红. 自然资源资产离任审计与资源型企业转型[J]. 财会月刊,2022(2):98-107.

[3]马志娟,李小倩,任乐祺. 自然资源资产离任审计创新与发展研究[J]. 会计之友,2022(4):112-118.