共同财政事权转移支付资金绩效评价探讨

黄青发 , ,邓春根   ,李炜    ,刘津

摘要：自2016年国务院办公厅实施中央政府与地方政府财政事权与支出责任改革以来，全国各地陆续完善了相关制度和作法。随着中国财政制度的不断完善，财政事权和支出责任也开始向中央和省两级政府的集中度趋于适中，部分地方的事权成本也由中央通过转移支付进行弥补。共同财政事权转移支付受到广泛关注，中央对地方的共同财政事权转移支付总额比重也逐渐增加。在此背景下，文章对共同财政事权转移支付的资金性质、预算编制、实际转移支付金额比重等进行回顾，并剖析了其资金绩效评价特点，透视了共同财政事权转移支付资金绩效评价难点问题，提出了进一步完善共同财政事权转移支付资金绩效评价的建议。

关键字：转移支付；共同财政事权转移支付；绩效评价；预算绩效管理

近年，随着国家加快建立现代财政制度进程，逐步规范化了中央和地方事权和支出责任。国务院发布国发〔2016〕49号文件《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》明确，将财政事权按权责分为中央事权、地方事权、中央与地方共同事权三类。针对中央政府和各地地方政府共同负担、并须委托各地地方政府具体完成的事权，中央财政负有相应的支出责任，并需通过转移支付弥补地方完成事权的成本。在此背景下，财政部对中央和地方的财政转移支付做出了重要安排，增加央地共同财政事权转移支付。

1共同财政事权转移支付

1.1财政转移支付

根据国家财政部制定的《政府收支分类科目》，财政转移支付是上一级政府补助下一级政府所产生的支出列转移性支出；下一级政府收到的上一级政府补助列转移性收入，即构成财政“转移支付”。财政转移支付以各地公共水平服务的均等化为宗旨，采取了自上而下、横向转移、纵向与横向转移的混合等形式，以期实现财政平衡，矫正区域发展外部性，实现国家区域发展的宏伟政策目标。

财政转移支付是中央政府进行收入再分配，缩小地方经济社会增长距离的最主要方式。2021年中央政府对地方政府的转移支付规模为 82152.34亿元，占中央一般公共预算支出70.34%，占地方一般公共预算收入43.52%[1]。

国家财政转移支付由一般性转移支付和专项转移支付构成，一般性转移支付的总体设计工作目标是均衡地区间基本财力差距，由地方政府统筹安排资金使用，具体表现为均衡性转移支付和体制性转移支付两个子类，其主要用于弥补地方政府的财政缺口，并不会直接对地方政策的决策内容进行干预；专项转移支付的目标是为了特定的宏观调控或为了实现特定的国家战略，基于下级政府具有专门用途的专项资金，并规定了资金的使用范围、分配办法和分配标准，且实施使用单位不得超范围使用资金。按照事权和支出责任划分，专项转移支付又细分为委托类、共担类、引导类、救济类和应急类等五大类。其中，共担类专项是归属于中央与地方共同事权，中央将应分担部分委托地方实施而设立的专项转移支付。

1.2共同财政事权转移支付

随着全国各地财政事权和支出责任划分改革的推进， 2018年中华人民共和国国务院办公厅颁布《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，此次改革建立了中央和地方财政事权和支出责任的初步框架。随后，在2019年国务院办公厅发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），新设共同财政事权转移支付。共同财政事权转移支付中有相当一部分是由原共担类专项转移支付调整而来的，其具备了一般性转移支付对资金使用运作的“自主权”，同时又兼顾了“共担类专项转移支付”中“由中央政府和地方政府共同承担财政事权”的要求。此次财政体制的再改革，目的就是要实现共同财政事权支出责任的分配，实现完善中央与地方支出责任分担方式和标准的要求，保证基础政府投资，确保地方基本公共服务均等化。

共同财政事权转移支付，是指中央在明确好自身与各地方政府所需承担的事权支出责任后，对于各地方政府完成本应由自身承担的事权部分的支出，中央需通过转移支付的方式弥补各地地方政府的支出成本。共同财政事权转移支付被列为预算编制中的一般性转移支付，在实际操作层面，中央一般公共预算把原先纳入一般性转移支付和专项转移支付安排中的五十四项基本公共服务领域预算，调整至共同财政事权转移支付。2021年中央对地方的共同财政事权转移支付总计34258.82亿元，同比增加2078.10亿元，增长6.46%；占中央对地方一般性转移支付比重为41.70%，占中央对地方转移支付总体45.80%[2]。

由此可见，共同财政事权转移支付在未来将是我国财政转移支付的重要组成部分，预期随着我国国家社会治理体系和治理能力现代化改革推的逐步深入，共同财政事权转移支付将在国家财政转移支付体系中占据更加关键的位置。

2共同财政事权转移支付资金绩效评价

2.1共同财政事权转移支付资金绩效评价特点

在各级政府进行预算编制时，共同财政事权转移支付暂列一般性转移支付，但实际操作是，目前中央对各地的共同财政事权转移支付基本限定了支出领域以及使用方向，并要求地方相应地进行一定比例的配套。因此，共同财政事权转移支付实质上是兼有一般性转移支付和专项转移支付部分特征，介于两者之间的财政转移支付。这一资金性质决定了共同财政事权转移支付资金绩效评价在实践中有别一般性转移支付和专项转移支付。此外，国务院办公厅印发的《指导意见》中对共同财政事权转移支付的资金的使用做出了严格的界定，下一级政府收到的来自上一级政府划拨的资金需要全部用于相应财政事权的履行，不得随意变更。该界定间接影响共同转移支付资金绩效核算数据在时间序列上的比对以及评估。在政治导向和治理效益评估决断的资金绩效评价下，除去耗费大量人力进行手动调整的方式外，难以进行决断。

中国幅员广阔，区域发展差异化。地方区域财政建设与具备鲜明的中国特色财政转移支付密切联系。为应对区域间发展不平衡的需要，以共同财政事权为基础的共担机制充分调动中央政府财力，结合地方政府的资金配置，共同助力基本公共服务领域的发展均等化。其中，共同财政事权转移支付最突出的特征是各级政府出钱完成同一事权，在我国目前的财政管理体制，绩效评价的被评价主体可以是中央、省及直辖市、地市、区县和乡镇五个层级的预算执行单位，不同层级的被评价主体对应的评价对象、评价内容、绩效评价指标及评价标准等内容，应规范统一还是有所区别？是共同财政事权转移支付资金绩效评价实践亟待解决的问题。

2.2共同财政事权转移支付资金绩效评价难点问题

自我国新设共同财政事权转移支付至今已经过去了3年，共同财政事权转移支付的制度、条例明细等规范化指引才刚刚起步，现行的绩效理念仍停留在传统上的固有阶段，真正意义上的财政资金绩效评价尚未定型，绩效评价主题仍然有待明晰，绩效评价指标缺乏科学性，评价范围广度、深度均有待加强。共同财政事权转移支付仍处于萌芽阶段，两者结合下的共同财政事权转移支付资金绩效评价的实践仍然存在不少难点问题。

2.2.1制度建设滞后，缺乏规范指导

当前的国家共同财政事权转移支付资金绩效评价的主要依据与规范，为财政部2020年修订的《项目支出绩效评价管理办法》。现有的共同财政事权转移支付一般有财政部门制定的资金管理办法，其中仅提出全面预算绩效管理要求。而全面预算绩效管理要求又仅在结构上对转移支付制度做出了宏观指导，转移支付绩效评价工作体系相对落后，缺乏绩效评价实施细则。具体情况是，截止日前，全国仅中央政府对地方专项转移支付出台了相应的绩效管理办法，但尚未就一般性转移支付以及共同财政事权转移支付两者的绩效评价出台相应的指导性文件。制度建设的滞后加大了评价的随意性。

此外，制度建设层面同样也存在一定漏洞。以立法层面展开，为规范化政府收支行为，强化对国家财政预算的约束，执行并监督财政性资金的预算以及转移支付情况，国家数次修订《中华人民共和国预算法》。最新出台的《预算法实施条例》，虽然厘清了财政转移支付体系，强化了全过程的绩效评价，但因其行政效力无法超越《中华人民共和国预算法》，间接导致实际践行中的法理依据不足。

2.2.2欠缺绩效评价指标体系的层级联系区别

部分共同财政事权转移支付有中央层级业务主管部门制定的绩效实施细则，而下级业务部门在安排绩效评价时，往往直接转发上级部门绩效评价指标体系和评价标准。如中央政府下达对省级政府的指导性文件中概括性地描述对于资金使用范围以及预期效果实现的要求，而省级政府在向下推动的过程中，市、区政府则直接转发相关指导性文件，对资金向指定领域进行划拨，执行对应要求，绩效考核指标仍以上一级政府的考核指标概述为准，常出现两级政府绩效指标同质化严重，但以省级政府为例，其绩效考核应集中于区域绩效、分类绩效和整体绩效，而市、区级政府应针对性披露省级政府下达的任务的具体完成举措，包括但不限于质量达标率、产出数量、工作时效、经济效益和相关利益方满意度等。若双方政府披露绩效评价趋同，则难以针对性揭示对应政府的工作成绩，对于共担中的“中央政府责任”和“地方政府责任”的落实考察情况无法进明确区分，难以对具体某一方进行提出监管整改意见。

对不同层级被评价主体使用同一套绩效评价指标体系，无论从被评价主体履行权责角度，还是从项目资金支出实际情况，都存在绩效评价指标体系不够科学合理的问题，不仅难以对绩效实现情况进行持续跟进与监管，还无法直接反映共同财政事权转移支付资金对区域协调发展总体水平的使用效益。欠缺绩效评价指标体系的层级联系区别直接导致了评价结果结论不够准确，且绩效评价指标体系在日常工作落实中难以应用。

3完善共同财政事权转移支付资金绩效评价的建议

3.1完善共同财政事权转移支付资金绩效评价制度

共同财政事权转移支付资金承载了中央与地方共同事权，绩效评价主体涉及中央和地方各级政府，各级政府在决策、执行、支出三个方面应当履行的任务和职责不同。国家共同财政事权转移支付目前着重在基本公共服务领域，主要涉及义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省（区、市）重大基础设施项目建设和环境保护等。按照“权责清晰”的要求，根据《项目支出绩效评价管理办法》，坚持公共服务领域差异化的思路，遵循系统性、典型性、动态性、可比性、简明科学性的五大原则，分领域制定绩效评价细则。

科学设立共同财政事权转移支付资金绩效评价目标。资金绩效评价目标应当全面反映共同财政事权转移支付资金在各公共服务领域的预期产出和效果。考核中应根据不同公共服务领域的不同和特殊性，差异化提出约束性指标和预期性指标，并从合规性和效果性等对产出指标、效益指标进行精细衡量。

通过明确的中央政府和地方政府共同财政事权的职责分配明晰资金来源归属，再以转移支付将委托支出的责任支出以转移支付方式弥补地方政府，同时规范资金绩效考核的范围和内涵、绩效评价指标、评价标准和方法，绩效评价组织实施等，规范统筹整合多种绩效管理模式，建立标准化、具体化、常态化、针对性的绩效评价制度体系。

3.2完善共同财政事权转移支付资金绩效评价指标体系顶层设计

共同财政事权转移支付的基本原则是“各级政府出钱，办同一件事”，共同财政事权转移支付涉及中央、省、市、区县和镇五级政府财政支出，对各级绩效评价对象和主体，既要反映主体的事权和支出责任履行情况效果，也要反映事情完成情况是否达到预期。

中央政府在共同财政事权转移支付顶层，负有决策和管理责任，对转移支付整体绩效负责；省级政府在共同财政事权转移支付起承上启下的作用，即要执行中央下达预算，也要统筹区域分配，负有决策和管理责任，如果转移支付留在本级，则负有预算执行责任；市、区县在辖区范围，其在共同财政事权转移支付负有责任和省级政府类似；镇一级政府财力薄弱，在共同财政事权转移支付较少承担财政支出的责任，较多负有预算执行的责任。

参照共同财政事权转移支付资金绩效评价指标体系的顶层设计，中央以及地方各级政府依据各自的事权及支出责任制定对应的绩效评价指标。中央政府为实施整体绩效管理，应组织实施基本公共服务领域的综合绩效评价；由省级政府对辖区项目进行统筹规划，重视辖区间的协调配合，针对市、区县不同级别和共同财政事权责任主体的多寡建立量化指标体系，引导下级的 人民政府实施工作，并即时跟进绩效实现情况，客观公允地对财力的使用效果做出全面评价，对于评估结果要有所反馈，督促并要求下级政府部门及时调整计划制定，以构建“制定-执行-评估-调整”的全过程动态循环管理机制。

参考文献

[1]缑小平,王盼.中央财政转移支付制度框架问题研究——兼论转移支付绩效管理制度[J].财政监督,2022(15):5-12.

[2]鄢智敏.关于专项转移支付资金绩效管理的若干思考[J].预算管理与会计,2022(03):57-58.

[3]刘国永,王瀚麒.专项资金和专项转移支付预算绩效管理重点解析[J].中国财政,2021(08):52-54.DOI:10.14115/j.cnki.zgcz.2021.08.020.

[4]马忠华,许航敏.财政治理现代化视域下的财政转移支付制度优化[J].地方财政研究,2019(12):36-42.

[5]缑小平,王盼.中央财政转移支付制度框架问题研究——兼论转移支付绩效管理制度[J].财政监督,2022(15):5-12.

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[1] 2021年全国财政决算 http://yss.mof.gov.cn/2021zyjs/

[2] 2021年中央对地方转移支付决算表http://yss.mof.gov.cn/2021zyjs/202207/t20220712_3826596.htm