存量规划背景下多方利益统筹与地方传统文化的传承与利用研究与探索——以《龙岗区龙岗街道老墟镇片区城市更新单元规划》为例

黄后俊

摘要：受制于严峻的土地资源形势,城市发展已逐渐地从起初的“增量扩张”转向“存量挖潜”,基于空间扩张的增量规划向存量型城市更新转型也将成为未来规划发展的新常态。本文结合龙岗区龙岗街道老墟镇片区城市更新单元规划，基于规划思路、创新研究等方面探索存量规划背景下多方利益统筹与地方传统文化的传承与利用。本文尝试性地总结了相关的经验，为后续类似问题提供借鉴。

关键词：城市更新；多方利益统筹；传统文化传承与利用

引言

伴随着我国城市化的快速发展，城市增量发展的趋势将有所转变，城市的发展方向已经从强调规模扩张向集约发展转变，城市存量地区的发展重点已经转变成空间品质和文化内涵的提升[1]。其实，城市存量地区的更新规划比增量规划所涉及的内容更广泛，盘活存量空间，不仅是要提升土地价值和区位价值，更要与存量规划背景下多方利益主体统筹，关注地方传统文化的传承与利用。

本文以龙岗区龙岗街道老墟镇片区城市更新单元规划为例，探索多开发主体背景下的利益平衡原则和责任分配机制，实现政府、公众、企业的多方共赢；探索城市更新与历史保护协调的关系，试图通过多元的设计手法保留城市记忆，在优秀历史文脉的基础上创造新的城市文明。

1、深圳特色的城市更新之路

深圳是率先遭遇空间资源硬约束的超大型城市。早在2005年,深圳就已经遭遇人口、土地、资源、环境“四个难以为继”的严峻挑战，并确立了由“速度深圳”向“效益深圳”转型的目标和方向。2004年开始，深圳市拉开了城市更新序幕。城市更新不仅仅成为优化调整城市空间结构的主要手段，也成为破解城市空间瓶颈、提高城市发展质量的主要途径。十多年来，深圳的城市更新也经历了一个不断摸索试错的过程,在实践中不断改进完善。

同时深圳城市更新历程形成以下主要特点：

（1）建章立制，政府、市场各司其职。

政府构建了政策-技术-操作三个层次的制度框架，负责项目推动的统筹、指导、监管等工作。原权利人提供更新的存量土地和建筑，提出相关更新诉求，参与更新后的利益分配。

市场是推动更新项目的实施方，负责申报城市更新单元计划、组织城市更新单元规划编制，以及拆迁谈判、安置补偿及开发建设等具体实施工作。

（2）市场运作，采用创新的激励机制。

2012年深圳市政府出台了《深圳市城市更新办法实施细则》明确提出允许原权利人自行改造、委托市场主体实施、合作改造等不同路径，拟改造的原权利人土地无须经过政府收回再招拍挂出让，而是采取协议方式出让给参与改造的实施主体。首次建立了基础+转移+奖励的城市更新规划容积体系，充分保障原业主和市场主体对于存量用地二次开发的合理诉求。

根据旧工业区、城中村、旧商业区改造等不同更新类型，制定差异化的地价计收标准，降低市场主体的改造成本。

（3）公益优先，完善城市公共服务体系。

城市更新项目必须向政府无偿移交大于3000平方米，且不小于拆除用地面积15%的用地，该部分移交用地主要用于保障公共配套设施及市政基础设施的落地。并需要根据相关政策配建保障性住房、创新型产业用房等。

（4）规划统筹，建立城市更新单元制度。

宏观层面，编制市、区层面"五年规划"，明确今后五年改造的目标、策略、时序和重点片区，量化计划、规划、用地规模和公共配套设施指标。

微观层面，按照成片连片改造思路，建立了城市更新单元管理制度。相关权利主体深度参与规划编制，充分体现“多元参与”、“协商式”的规划特点。通过规划协商，最终确定相关指标，并明确项目的各项落实方案，有效实现市场利益和公共利益的平衡。

2、实践探索

2.1项目概兄与特征

龙岗区作为深圳辐射粤东粤北地区“桥头堡”，未来拟打造成为深圳城市东部中心和深圳都市圈区域城市中心的目标。老墟镇片区城市更新项目即位于龙岗综合中心——龙岗城市发展的核心片区，被赋予了极高的城市职能。

规划区地处龙岗大道与深汕公路交汇处北侧，紧邻轨道3号线与16号线枢纽站双龙站及3号线延长线梨园站500米辐射范围，对外交通便捷。

龙岗老墟镇作为70个历史遗留项目之一，于2010年转入《2010年深圳市城市更新单元规划制定计划》。项目拆除范围用地面积31公顷，规划阶段明确了4家意向实施主体，结合片区开发单位拆迁补偿谈判等工作，范围内划分为五个片区。

项目自2003年开展规划研究，前期研究各家实施主体各自为政，各个片区“肥瘦不均”，造成很长一段时间内项目规划方案都难以成型。期间经历了深圳市城市更新政策不断更迭、审批机构变更、审批程序细化等诸多变化，进行数十次调整优化，前后历时十六年，最终于2019年获得审议通过。

老墟镇是龙岗的发源地，也是古老的商业中心，承载了龙岗人的记忆。基地北侧有未定级不可移动文物龙塘世居，范围内有2.9公顷历史风貌区，整体呈三街排布，以榕树头为中心向外辐射，宗祠和书院点布其中，历史人文底蕴丰富，但并没有得到很好的发掘与利用。

现状高密度建成的旧村和旧商业区，公共开放空间不足，缺少人与自然的对话。现状交通组织无序，公共配套设施匮乏，整体服务水平无法满足片区需求，亟待更新改造。

2.2项目规划思路

本次规划的改造目标打造成为集商业办公、商务公寓、居住等为一体的老墟新城。

规划结合自身历史文化资源、周边景观要素及区域城市发展趋势，确定了三大规划思路。

规划思路一：保护历史，活化融城

由于不可移动文物龙塘世居位于法定图则次干道龙平东路规划线位上，通过多方案对比研究，确定通过统筹北侧更新单元调整龙平东路线位“北移”，发挥规划统筹协调性，有效解决城市发展与历史文物保留的矛盾。

围绕“龙塘世居”核心保护建筑划定历史风貌区，通过风貌保护、多元生活的塑造、混合业态的引入，打造新客家都市“忆”街，老墟镇这处承载龙岗历史记忆的场所得到传承活化与利用。

历史风貌街区规划采用“保留+连接+生长”的策略，延续传统空间风貌，挖掘历史文脉，培育多元功能。

规划摒弃以往商业综合体割裂城市的模式，本次设计采集龙塘世居和老墟镇传统建筑元素，并结合现代建筑设计，形成具有场所记忆，尺度亲切的城市空间。

规划思路二、梳理网络，节点串联

规划结合实施主体分区优化道路线型，平衡各区移交用地规模。同时将图则规划步行街道市政化，结合历史风貌区再造步行街区。规划梳理多种慢行路径，串联景观、轨道站点、历史人文等资源要素。

规划思路三、门户打造，老墟新城

沿龙岗大道打造商务界面，形成区域地标。规划采用“外商内居”的功能结构，传统与现代相互融合的建筑风貌设计理念，以历史风貌区为核心，吸取传统元素与之相呼应。

2.3项目特点创新

项目开展关于范围外道路调整的先行性研究，划定历史风貌区，延续历史文脉融入城市空间；项目探索多开发主体背景下的利益平衡原则和责任分配机制，实现政府、公众、企业的多方共赢，为后续涉及多家主体项目处理类似问题提供借鉴。

创新点一：尊重历史，原址保护龙塘世居，开展关于范围外道路调整的先行性研究；划定历史风貌区，延续历史文脉融入城市空间。

面对城市发展与龙塘世居保护之间的冲突，规划提出“龙平东路北移”方案。通过联合市、区相关部门、社会专家的“工作坊”形式研究确认将龙平东路北移思路，以实现原址完整保留龙塘世居的目的；充分与相关部门沟通，将拆除范围外龙平东路拆除责任通过周边项目统筹落实，随本项目审批同步覆盖原有法定图则，简化处理程序，为后续其他项目处理类似问题提供借鉴。

规划划定2.8公顷历史风貌区作为龙塘世居的风貌协调区，以此为核心打造步行街区，将建筑风貌控制要求扩大至周边居住用地，延续历史文脉融入城市空间。

创新点二：利益统筹，探索多开发主体背景下的利益平衡原则和责任分配机制，实现政府、公众、企业的多方共赢。

项目后期由四家主体分别实施建设，在确保项目具备可实施性的前提下，既要保障公共利益落实的同时兼顾多家主体的利益平衡，成为项目一大亮点。本次规划结合各实施主体的现状拆除规模、合法用地比例等基础因素，探索出规则测算+动态奖励的利益平衡机制。秉持贡献用地、配建公配等社会责任均衡分配原则，最终经多方协调和多部门审查，平衡了四家实施主体的利益诉求，实现政府、公众、企业的多方共赢。

项目已于2019年通过最终审查并取得批复文件。项目“微改造”、留住“乡愁”的城市更新经验获得多家媒体宣传。

3、结束语

存量地区是新常态下城市转型发展的主要承载空间，具体来说，存量规划背景下城市更新规划应特别注重以下几个方面:

（1）利益统筹，探索多方利益统筹的规划策略。片区统筹应注重“自上而下”的政府主导推进同“自下而上”的社会和市场回应必须有机结合，才能保证城市发展的有序、整体。在深圳市城市更新市场化的今天，对于策略发展区域内的重大更新项目，为确保重大公共利益设施落实，可从将连片的城市更新项目进行统筹，从整体规划编制入手，对各个更新项目的实施责任进行刚性控制，并制定公平有效的分配原则，充分发挥市场调配机制，让各个更新单元从中找到平衡点，以促进在规划过程和结果中实现公共利益最大化的同时保障规划的可实施性。片区统筹能够破解“挑肥拣瘦、吃肉丢骨头”难题,有效防止城市更新项目碎片化的问题,最终实现多方共赢。

（2）尊重历史，探索城市更新与历史保护协调的关系。需要尊重历史延续历史文脉融入城市空间，通过多元的设计手法保留城市记忆，在优秀历史文脉的基础上创造新的城市文明。

参考文献

 [1]邹兵.转型规划的实施[J].规划师，2012(11):12-13

[2]尹强.转型规划推动城市转型[J].规划师，2012(11):8-11.