我国环境污染跨域协同治理的经验与制度优化路径研究——以京津冀地区为例

徐览侨

环境治理工作任重而道远，建国以来，我国在环境治理方面的政策法规不断地得到完善，在环境治理实践中取得了巨大成就，积累了丰富的经验。同时环境污染强烈的外部性特征和跨区域性特征，以及新型污染物的不断涌现，对更大区域范围内的环境造成严重危害。京津冀作为环境污染重点区域，开展了跨域协作治理，并协同带动其周边城市进行跨区域治理，改变了以形式为重，治标不治本的“运动式”治污。本研究基于实地研究京津冀的协同治理实践，分析目前我国在环境污染跨域协同治理方面存在的困难和障碍，为我国跨域协同治理提供合理的优化路径和政策建议。

一、京津冀地区跨域治理实践

京津冀区域协作一直以来受到广泛的重视与支持，奠定了良好的发展基础。最早可追溯到1981年成立的“华北地区经济技术合作协会”，2015年，中共中央政治局会议审议通过《京津冀协同发展规划纲要》强调，要加快破除体制机制障碍，构建京津冀协同发展的体制机制。京津冀跨区环保机构的主要职责在于重点承担京津冀及周边地区大气污染防治领导小组日常工作、解析大气污染来源、拟定政策法规、监督和管理污染防治、划定大气污染防治重点区域、组织拟订重污染天气应对政策措施、建立重点大气污染物排放清单和有毒有害大气污染物名录，建立并组织实施大气移动源环保监管和信息公开制度，组织协调大气面源污染防治工作，组织实施区域大气污染联防联控协作机制等。因此，为了做好环境协同治理，京津冀加强了环境协同立法，协调推进京津冀地区生态环境司法合作的新模式，构建多元化的主体协同治理模式与环境协同治理基金，建立京津冀地区环境信息共享平台，着力建设京津冀区域环境协同监测与监督制度，构建利益协调与利益补偿与环境协同治理的长效机制。京津冀区域基于协同治理的理论框架，系统分析了跨界大气污染治理实践的困境，提出了京津冀实现了实现由“属地化管理”到“跨界协同治理”的转变，实现了由“运动式”协同治理到“常态化”协同治理的转变，实现由“单一型”工具到“复合型”政策工具的转变。

二、跨域协同治理的优化路径

环境污染跨域协同治理首先要求各地区政府明确各地方环保机构的实际需求，结合各地区实际情况开展协同治理，其次在环保协同治理机构设计和构建、治理主体多样化、人员观念转变、物质和精神奖惩方面探索有助于我国地区间实施跨域协同治理的路径。

1.改变传统观念，保持先进理念

地方政府在环境治理的过程中经常会存在地方属地化管理的传统观念，认为管理好自己所管辖的范围即可，不考虑环境污染尤其是大气污染的扩散性、跨域性的特征，甚至有时为了本地区经济发展的需要，形成地方保护主义盛行的现象。在本文倡导的环境污染跨域协同治理中，这种观念被认为是传统的、矛盾的、不符合环境治理现状的。因此，改变政府间传统的治理理念，以及社会公众构建跨界协同治理理念，区域政府间可以成立跨域协同治理领导小组，设立专门的跨界协同治理办公室。此外，跨域协同治理要求区域政府间树立持续协同治理理念，合作共赢的治污理念，以及开展环保宣传教育和环保产业领域的合作。从而促使各地区政府生态执政，建立区域间具有权威性的协同机构，打破传统的地方保护主义，构建跨区域性的府际协作组织，持续协同机制，并在协同治污前中后均开展环境监测合作，共享监测数据，建立环境监测网络信息共享平台，力争在跨域环境协同治理各方面建立持续协同机制。

2.合理划分权责，健全监管体系

针对各地区大气污染协作治理困难，一方面提出合理划分权责关系。地区间可以通过制定法律清单、权力清单、责任清单、部门清单等清单制度来厘清各地区政府环保部门间的权责关系[16]。通过制定法律清单，可以理顺各地区政府间环境协同治理事权划分的法律依据，在协同治理大气污染的各地区间建立立法协作机制；通过制定权力清单，可以清晰地界定各政府的管辖权力和管辖范围，清楚地列出来各地政府在大气污染协同治理中的权力，应该管什么，不应该管什么；通过制定责任清单，可以使各地区政府更加明确自身在协同治理中的重要性，明确自身承担的责任；通过制定部门清单，可以清晰地界定政府拥有环境事权的各个部门间的责任边界，从而解决部门间权责交叉、多头管理问题。另一方面，加强长效监管，健全监管体系。通过立法，健全相关法律法规的制定，将开封市及其周边地区的大气污染协同治理提上政府议程，拟定相关政策文件，制定大气污染跨界治理方案，组建跨界治理领导小组或大气污染防治攻坚办公室等，实施长时间、跨地区的大气污染协同治理。

3.多元参与，协作治理

协同治理一方面是地方政府与其周边地区政府在大气污染方面的合作治理，或者是地区政府内部环保部门与其他部门间的合作治理。另一方面则是指除了政府在环境治理方面做出的努力外，还需要鼓励资本投资多元化的发展，以及公众、社会团体、企业、媒体等社会各界参与合作治理。首先，在跨界污染治理中，政府要鼓励资本投资的多元化，确保社会各界对环境治理资金方面的支持，充分实现环境治理资本投资的多元化，有效减轻各地区政府环境治理的财政负担；摆脱污染治理的风险投资与发展困境；在税收上，采用科学的税费政策可以有效抑制能源过度消费、倒逼企业积极创新技术。其次在公众层面即需要政府环保部门公开环境质量监测数据等各方面环境信息，扩大环保宣传范围，增强宣传力度，是公众明确了解环保的重要性，鼓励和增强公众的环保参与意识和参与积极性；企业层面即需要政府加强对企业废气质量的监测，为企业提供相应的税收优惠等环保补偿；媒体层面即政府可以运用媒体的优势，大力宣传环保的重要性，开设政府信息公开平台，增强政府信息公开的及时性，建立网络问政平台，便于汇集广大社会公众对于环境治理以及其他方面的建议，拓宽公众对政府的监督渠道，提高公众对政府的信任。

4.引入补偿机制，促进利益协调

在环境污染协同治理中，环境污染程度以及治理程度存在地区性差异，因此在区域间需要引入相应的补偿机制，实施污染者付费，受益者支付的利益补偿机制，同时设立协同治理公共基金，以此来促进区域间利益协调。环境污染治理的补偿机制主要体现为政策倾斜方向和程度，财政补偿额度以及区域政府间的资金互助，再加上有条件的区域间会针对环境协同治理设置专项资金，地区间分摊污染治理的成本，秉承谁污染谁治理，污染程度和治理责任逐渐量化，从而使得地区间在成本分担、利益分配、生态补偿和公共效益等方面更容易达成共识，促进区域政府间的利益协调和合作共赢。在京津冀地区的跨域协同治理中，中央对河北的专项资金转移支付，京津对河北的帮扶机制、帮扶标准、帮扶周期以及技术支持等，均在很大程度上促进了京津冀环境跨域协同治理的成功。

三、总结

本研究基于我国京津冀地区跨域协同治理实践，结合我国国情和当前环境污染协同治理现状和困境，为我国其他地区跨域环境污染协同治理提供了改革方案。遵循各地区按污染程度出资、地区间建立协同领导小组、提高财政经费使用效率等原则。在体制层面，实现由“属地管理”到“区域协同治理”的转变；在机制层面，实现由“运动式”协同治理到“常态化”协同治理的转变；在政策工具层面，实现由“单一型”工具到“复合型”政策工具的转变。同时为我国跨域协同治理提出改变传统观念，保持先进治理理念；合理划分治理权责，健全监管体系构建；鼓励多元参与协同治理；引入补偿机制，促进区域间利益协调等相关路径研究，为我国环境污染跨域协同治理提供理论依据。

课题：本文系河南大学“研究生教育创新与质量提升计划项目“（编号：SYL19060143）的（阶段性）研究成果。