关于东莞市城市更新与城乡规划管理发展的探讨

陈永强

摘要：随着东莞市经济高速发展，建设用地面积迅速扩张，土地资源利用已达极限，城市更新将成为东莞市土地资源、社会环境、经济发展等可持续发展的重要途径。近年东莞市城市更新工作取得了一定的成果，同时产生了大量的问题，城乡规划管理作为城市更新的开发指引，也呈现了各种问题，本文通过分析现状的不足，探讨在城市更新与城乡规划管理发展的道路上，需要完善更新导向、加强规划编制、优化规划管理等工作。

关键词：东莞；城市更新；城乡规划管理

东莞市城市更新将是土地资源利用发展的二次“土地革命”。至2021年，东莞GDP由80年代的40多亿元增长到10855亿元，成为广东的第四个万亿GDP城市，社会经济取得了巨大的成就，城市建设用地规模也迅速扩张，东莞国土面积2468平方公里，建设用地面积达1194平方公里，占总量的48%并超过国际警戒线，增量空间严重不足，城市更新为东莞未来破解土地资源瓶颈，肩负着城市转型升级、完善城市功能、优化产业空间、提升生活品质的重要使命。同时在城乡规划管理工作方面的要求也与日俱增，全面掌握“三旧”改造土地信息及现状建筑使用情况，科学规划编制，是城市更新能持续发展的重要基础。

一、城市更新的现状及问题

1、市场偏向工改居商，工改工改造热度不足

东莞市“三旧”改造土地资源丰富，工改居商可单一主体挂牌出让，降低了房地产的进入门槛，用地指标可通过纳入“三旧”改造的笼子解决，在利润空间较高、成本回收期短的诱导下，近年市场上新增了一大批城市更新房地产商，大量的社会资金指向工改居商[1]，各房地产商快速在各镇街谋划更新单元。而利润空间较小、成本回收期长、招商难度大、有税收额度要求的工改工项目并非是房地产商首选目标，资金压力大的企业、农村集体、个体户等对工业类项目改造升级却无能为力，产业发展停滞不前。

2、改造范围统筹不合理，改造零散难以连片

东莞在缺乏自上而下的规划统筹情况下，没有划定成熟的改造区域，各房地产商自由发掘旧改资源，各镇街自下而上的申报改造项目，导致改造布局分散，改造范围统筹不合理。房地产商在确定改造范围的时候，谋求实施简便，产生食肉留骨的思想，尽量剔除建筑密度大、拆迁难度高、不符合土规、城规的地块，并根据村组界线划定改造范围，缺乏科学规划统筹。过去东莞粗放式开发，产业空间迅速扩张，同时也带来了土地利用率低下、城市规划混乱、基础设施配套不完善、生态环境恶劣等问题，部分中小企业、村集体项目进行小规模工改工改造，打破了原有的存量更新资源布局，阻碍了产业空间转型升级的连片规划。

3、土地权利多，难以统一改造意愿

东莞农村的土地权利主体众多，过去大量村集体土地通过买卖形式落到个人和中小企业手上，形成民房与小型厂房混杂的建成区，甚至部分土地使用权的年限约定是永久。由于东莞缺乏拆迁补偿规范标准，增量土地资源紧缺及土地增值，人们对城市更新拆迁补偿的期望过高，各土地权利主体的要求多种多样，房地产商无法满足每一个主体的要求，难以统一改造意愿及签订拆迁补偿协议。面对过高的拆迁补偿诉求，村集体出卖的土地无法收回和统筹，政府也收储困难，政府和集体经济投入难以通过审计，不少土地利用率低的工业厂房及镇村合作工改工项目被迫暂停改造。

4、改造项目提出过高容积率

实际开发过程中，经济利益主导着更新规划，改造项目提出高容积率开发诉求，出现大量工改居商容积率达4至6的项目，开发强度远超《东莞市城市规划管理技术规定》（居住用地容积率控制在2.5以下，商住用地容积率控制在3.0以下）的要求。未充分因地制宜及利用好改造区域的文化底蕴，盲目提高容积率，导致城市空间出现压迫感，人口过度集中，周边公共设施建设不匹配，居民的生活质量将受到影响。超3.5以上容积率的工改工项目，更多的是土地权利人出于厂房租赁利益最大化考虑，缺乏对高新科技企业的招商引资，税收贡献将难以达标。

二、在城市更新中城乡规划管理出现的不足

1、对城乡规划管理和监督的力度不足

在城镇化过程中，各镇街、村集体、企业等提出快速动工的建设要求，自下而上的申报建设项目，城乡规划管理制度难以落到实处，甚至出现不按规划技术管理要求建设，导致城镇建设出现无序发展的格局。管理监督的力度不足，经常出现一些违法用地及不按已批建设工程设计方案建设的现象，对后期规划实施造成巨大的阻力，使城镇规划建设未能达到预期目标。

2、控规图则适应性弱，调整审批耗时长。

大部分控规图则技术指标不符合城市更新的要求，控规调整工作迫在眉睫。过去许多规划编制对城市空间布局存在不合理的地方，缺乏对更新土地资源的详细调查，缺乏对三旧改造实施性、时序性的前期研究，控规图则的规划指标、规划道路等级、建筑控制要求等已不能满足增容发展的要求。项目申请控规调整要经历较长的博弈过程[2]，镇街层面、市局层面、规划委员会等多个审批环节，公示、征求意见、会议审议、审批等多个流程较为复杂，最终调整能否通过审批还无法估量。

3、规划经费投入不足

一方面镇街规划人员经费投入不足，规划所需要配备的规划专业技术人员少，及工资水平较低，对发挥规划管理的职能作用、提高管理水平和业务水平造成一定的影响。另一方面是镇街规划编制经费投入少，村集体对规划编制经费投入不重视，部分地区规划编制严重滞后，规划围绕项目转，规划的指引作用无法体现，规划管理跟不上城市建设规模大、速度快的形势发展。

4、部门之间缺乏协调

规划部门与国土、住建、交通、水利、电力、招商等部门的工作协调有待加强。目前各部门根据各自职能宣传各自的业务要求和技术管理，政府缺乏统筹各个部门技术管理要点，部门未能及时共享及更新技术管理要求和资料，审批项目时遇到问题，部门间也未能及时协调寻求解决方案，导致建设项目需要花费大量时间进行部门咨询、资料整理及方案修改工作。

三、城市更新与城乡规划管理的发展思路

1、根据三旧改造政策要求，全面管控改造区域

目前东莞已经出台《东莞市“三旧”改造产业类项目操作办法》东府办【2015】129号文、《关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》东府【2018】102号、《东莞市人民政府关于加快镇村工业园改造提升的实施意见》东府【2020】24号等政策文件，最新的《关于聚焦先进制造、打造高品质空间全面加快“三旧”改造的实施意见》文件也在征求意见，政策文件对三旧改造的要求也越来越高，从总体规划落实更新区域统筹，谋划重点改造区域“大圈”，实现各类资源集中投放，在“大圈”内划定重点改造片区“中圈”，编制“小圈”单元规划。严格管控改造区域不符合规划要求的零星改造，坚持成熟一片，改造一片，有时序性地推进城市更新，避免优质存量资源格局被打乱。

2、加强规划编制管理，完善规划调整审批

加强规划编制管理，确保规划编制的可实施性、先导性和超前性[3]。要求结合城市更新计划，对优质存量资源进行片区统筹规划，根据土地权利人、土地使用年限、改造意愿、拆迁方案、改造方向等重要信息进行前期研究，加强规划技术指标模拟论证和城市设计要点研究。另一方面完善规划调整审批程序及工作细则，科学简化审批流程，加快规划可控和建设工程设计方案可控的项目审批。

3、加强规划理论培训，提高部门协调能力

规划系统应自上而下加强规划管理人员的规划理论及城市更新知识的培训教育，定期开展规划及城市更新的理论和政策学习，组织业务技能培训，增加城市更新案例参观学习的机会[4]，加强基层干部及工作人员的理论宣讲，先提升干部知识水平，再改变群众城市更新观点。为提高业务审查效率，政府部门之间需形成协调工作共识，部门领导及工作人员加强业务审查交流，及时共享审查要点及技术文件，在审批过程中做到及时分析问题，及时提出解决方案。

4、加强事后管理，构建评估机制

城市更新项目周期长、投资大、利益相关人众多，对城市发展的影响较大，因此需要加强事后管理和评估[5]。构建有效的评估机制将对城市更新项目推进有重要意义，包括对规划指标的落实情况，对税收和就业的影响情况，对公共设施的服务情况等，进行全面了解及跟踪调研，实事求是，形成城市更新效益评估，对项目改造前后的经济效益和社会效益进行对比，分析城市更新及规划的不足之处，积累经验及指导今后的城市更新项目发展。

四、结语

城市更新是城镇建设进入存量时期的必经阶段，东莞将加快关于城市更新的相关规划和政策，解决用地紧张及城市更新存在的问题。希望通过提高城市更新管理水平，优化城乡规划管理机制，发挥城乡规划对城市更新的积极指导作用，提高东莞城市发展品质。

参考文献

[1]石建业，关于东莞市城市更新（三旧改造）机制的探讨[J].建筑知识，2016.

[2]柳荣，王颖，深圳城市更新发展困境及对策研究[J]. 住宅与房地产，2019 (14):6.

[3]杨景胜，孙稳石，陈中平，朱永盛，快速城市化进程中的城乡规划管理--以东莞市为例[C]. 规划创新：2010中国城市规划年会论文集.中国城市规划学会， 2010.

[4]利树康，东莞市城市更新思考[J]. 砖瓦世界，2019 (14):2.

[5]任宏，梁璐，我国城市更新中的困境与策略分析[J]. 城市住宅，2020，27(2):48-50.

作者简介：陈永强（1988.10.23-）、男、广东东莞人、汉族、本科学历、城乡规划助理工程师，从事城乡规划管理及城市更新工作。