PPP模式下采煤塌陷地生态修复研究

李艳梅

摘要：煤炭是我国经济发展的重要能源之一，为经济增长和社会进步发挥了巨大作用。但是，煤炭资源的高速开采导致某些采煤区出现大面积的地面塌陷，引发一系列的生态环境问题，严重制约矿区的可持续发展。因此，采煤塌陷地生态修复治理已成为急需研究并解决的重大问题。而采煤塌陷地生态修复需要投入大量的资金，目前财政负担较重，政府没有足够的资金用于塌陷地治理，资金匮乏一直制约采煤塌陷地生态修复。

关键词：PPP模式；采煤；生态修复

采用政府和社会资本合作模式(Public Private Partnership，简称PPP)将有助于解决采煤塌陷地生态修复融资难的问题。PPP模式是在公共基础设施建设中发展起来的一种以各参与方的双赢或多赢为合作理念的现代融资模式。它是指政府与私人组织之间，为了合作建设某些基础设施项目，或是为了提供某种公共产品和服务，以特许协议为基础，彼此之间形成的一种伙伴式合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成。本文以城市采煤塌陷地生态修复项目为例，对PPP模式下采煤塌陷地生态修复的运作进行研究。

1 采煤塌陷地生态修复PPP项目概述

采煤塌陷地生态修复PPP项目地址是一片采煤塌陷区，塌陷面积广，已演变成沼泽地。根据城市土地利用规划，计划对塌陷地进行生态修复，经专家论证，该塌陷地适合采用综合生态修复，即生态修复+旅游风景模式。在采煤塌陷地生态修复过程中，重点发展与观光有关的农业、渔业等产业。塌陷地复垦后，可大规模种植农作物，同时可种植花草树木，在水域内养藕、养鱼等，形成可持续发展的观光区，大力发展田园观光旅游，逐步形成城市社会经济旅游区和城市生态环境建设区。

2 PPP模式下采煤塌陷地生态修复项目运作

2.1 运作方式

采煤塌陷地生态修复PPP项目公司是为PPP项目的建设和运营而专门设立，由政府和社会投资者联合组成。PPP项目公司正式注册成立后，负责整个项目的运作。项目特许期结束，经营权或所有权转移。PPP项目公司的职责主要包括投标与谈判、施工准备、资金筹集、设计施工，竣工验收、运营维护和交付使用。

2.2 项目融资情况

某项目采煤塌陷地生态修复PPP项目合作期为30年，其中，建设期为3年，运营期为27年。该项目采用PPP模式，通过PPP项目采购，由中选的社会资本与政府指定的实施机构注册成立项目公司(SPV)，资金由项目公司筹措。

2.3 项目回报机制

PPP项目的回报机制应当是激励社会投资方按时完成任务，如果社会投资方认真履行合同并按时完成项目，但并有获得合理回报，政府应该对社会投资方进行有效补偿，确保社会投资方的积极性。采煤塌陷地生态修复项目的补偿方式是使用者付费+可行性缺口补贴，以此来补偿该项目建设和运营成本并取得合同规定的合理收益。

2.4 项目利益分配

采煤塌陷地生态修复PPP项目公司全体投资人享受投资收益，项目建设资本金由社会投资方和项目主管部门共同投入，社会投资方是自筹资金，项目主管部门利用专项建设基金，收益分配按照投资多少进行分成，但是考虑到该项目具有公益性质，加之社会投资方投资比例较大，还承担了巨额贷款进行项目建设和运营，投资风险较大，所以自项目建设开始30年内的收益归社会投资方，以促进成本回收，再加上合同规定的合理收益，30年后一切股权和收益都交还给政府。如果在合同经营期间出现亏损，政府还要对此项目进行补贴，以促使该项目继续发挥经济效益、社会效益和生态效益，为当地群众提供高质量的公共设施和服务。

2.5 项目风险管理

采煤塌陷地生态修复项目在整个建设和运营过程中会面临各种各样的风险，针对风险，政府和社会投资方应当共同承担。要想及时化解各类风险，关键要准确识别风险，正确预判可能出现的风险，将风险降到最低。采煤塌陷地生态修复项目引入PPP模式，在全国走在前列，此类案例较少，各方面经验不足，因此难免存在多种风险，其大致分为信用风险、政策风险、金融风险、运营风险和不可抗拒风险。经分析，采煤塌陷地生态修复PPP项目诸多风险中，运营风险和不可抗拒风险较大。

3 对策建议

采煤造成的地面沉陷是普遍现象，如何进行生态修复或综合治理是当前面临的重大问题，最关键要解决资金问题。为了减轻政府财政负担，城市把PPP模式引入采煤塌陷地生态修复项目中，走在了全国前列。根据采煤塌陷地生态修复PPP项目的实施情况，总结经验，可以为全国其他地方采煤塌陷地生态修复引入PPP模式提供参考。

3.1 完善法律法规体系

由于各区域存在较大的差异，各领域引入PPP项目的模式也千差万别，因此各区域在以中央出台的PPP模式政策文件引领下，纷纷制定与各地实际情况相契合的地方文件，以加快各个行业PPP模式的顺利融入。财政厅出台了《关于开展政府和社会资本合作(PPP)“规范管理年”活动的实施意见》，财政局出台了《市政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理实施办法》，明确了PPP项目的操作规范，包括如何组建PPP项目公司、利益如何分配、风险如何分担、社会投资方如何退出项目、整个PPP项目操作流程的主要事项等，为PPP项目的顺利实施提供了政策依据。

3.2 建立专门的PPP管理机构

采煤塌陷地生态修复PPP项目实施前，各参与方首先充分解读有关PPP模式的政策法规，由于没有专门的PPP项目管理机构，遇到问题时，分别咨询制定政策的各相关职能部门，造成工作效率低下。该机构可以提供专业的PPP项目运作培训，提高相关工作人员的专业素养。采煤塌陷地生态修复PPP项目实施前，由于缺乏专业的技术人才，项目操作不够规范，导致有些项目细节质量不过关，无法顺利实施。

3.3 加强风险管理

风险管理的目的是降低可能发生风险的概率，或者风险一旦发生，使产生的损失降到最低。PPP项目的每个阶段都充满风险，如项目确定、社会投资方选择、合同签订、项目实施、项目运营、投资方清算退出等。所以，PPP项目要加强风险管理，提前预测各阶段可能存在的风险，采取合理措施避免风险或者把损失降到最低，以确保自身顺利实施。

3.4 建立监管机制

监管机制是PPP项目顺利实施的重要保障，当项目和合同的原计划偏离时，监管机制可以及时纠正。PPP模式引入我国较晚，目前处于起步阶段，监管机制还不完善，为了使PPP模式引入公共基础服务，促进项目顺利实施，可成立PPP项目监管部门，对实施过程进行监督管理。一套良好的监管机制可以有效防止项目在实施过程中走偏，及时止损，纠正偏差，降低各种风险，促进项目顺利实施。

4 结论

本文结合具体案例，分析PPP模式下采煤塌陷地生态修复项目运作，包括运作方式、融资情况、回报机制、利益分配和风险管理。当前，要完善法律法规体系，建立专门的PPP管理机构，加强风险管理，建立监管机制。

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