新时期实施单位如何做好房屋征收工作

黄颖飞

《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收条例》)于2011年1月21日颁布施行。其中第4条规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”。同时，第5条规定，“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的”。那么实施单位在征收过程中如何正确定位，保障政府依法、公正实施征收工作呢？笔者从实施单位法律地位的历史沿革、政府征收背景下实施单位的定位，并结合具体案例展开深入探讨。

一、实施单位法律地位的历史沿革

1991年《城市房屋拆迁管理条例》第9条第1款规定，“当地人民政府可以组织统一拆迁，也可以由拆迁人自行拆迁或者委托拆迁”。第2款规定，“拆迁人委托拆迁的，被委托人应当是取得房屋拆迁资格证书的单位”。经过修订的2001年《城市房屋拆迁管理条例》第10条规定：“拆迁人可以委托具有资格的单位实施拆迁”。第36条规定：“委托不具有拆迁资格单位实施拆迁的，处拆迁补偿安置资金3％以下的罚款；情节严重的，吊销房屋拆迁许可证”。

此后，各地行业主管部门及政府对拆迁队伍和行业规范管理不断深化，并从法人治理结构上要求拆迁实施单位实行“拆管分离”，从原管理机构或开发企业中独立出来，具有完全承当民事责任的独立法人，并且省、市从资质管理、人员培训、行业考核等方面出台一系列管理办法。《征收条例》两次公开征求意见过程中，曾将实施单位改为“实施机构”，但在正式颁布时，仍定为“实施单位”，这表明专业从事拆迁及今后征收实施工作的这个行业具有不可或缺的地位和作用。这也是由行业的特点和今后征收工作的性质所决定的。

一是拆迁(征收)工作政策性、法规性强，涉及面广，需要熟悉法律、法规、政策、业务娴熟的专门从事这方面工作的队伍做一人一户的具体工作，从而有利于节约人力、物力和财力。

二是拆迁(征收)工作环节较多，事务复杂，从项目的启动到竣工验收，需要经历前期调查摸底、听证、公告、评估、协商洽谈、协议签订、搬迁腾房、安全拆除、补偿安置、结算支付等多个环节，需要一支责任心强、有毅力且相对固定的实施队伍来完成各环节的工作任务。

三是拆迁(征收)工作的社会性强，具有纠纷暴露的滞后性、诉讼的延续性、房屋拆除的安全隐患性、上访处理的复杂性等特点，不是短期行为所能处置的，离不开作为当事人的实施单位去参与处理。因此，从法律定位和客观发展的需要出发，不能忽视这支队伍的重要作用，并让其具体担当实施者的角色。

二、政府征收背景下实施单位的定位

《征收条例》明确规定，政府是今后征收工作的责任主体；同时，政府确定的征收部门作为委托人，代表政府直接与被征收人签订征收补偿协议，与原拆迁相比较，政府在法律关系、与被征收人的利益关系等方面更直接、更复杂，依法、规范、公开、公正的启动征收工作，维护好被征收群众的合法权益和社会的和谐稳定，是各级政府的职责和义务，但政府征收不等于政府具体操作实施。

当前，应防止认识和操作上的三个误区：一是政府作为征收主体，就不能委托或使用原拆迁实施单位，只有政府自己实施才能控制法律风险。二是以单位性质作为是否营利为目的的唯一标准，认为只有成立事业性的单位才能实现这一目标，原有的实施企业必须解．体或重新整改，否则征收工作无法实施。三是正常收费即为营利，即使企业单位的收费标准等同于或低于事业性单位，也认为是“以营利为目的”。笔者认为，防止实施单位追求利润最大化进而影响政府形象，侵害群众利益，是实施环节中的重点所在。

实现这一目的的关键在于改进管理方式，健全工作机制，统一收费标准，防止以大包干等委托方式使实施单位受利益驱动而乱作为。本着平稳过渡、有机衔接、积极引导、服务征收的指导思想，一是将实施单位定性为服务性的中介机构，在从事服务活动过程中，根据规定收取合理的工作经费和人员工资等费用；二是在运作模式方面实行收支两条线；同时，严格行业管理，禁止工程“大包干”的方式误导实施单位追求利益最大化而忽视征收的社会责任；三是加强监督审计。对实施单位与群众签订的补偿协议、代办服务费严格审计，防止弄虚作假、截留、克扣补偿资金等违法乱纪现象的发生。

三、积极学习“徐州模式”实践经验

徐州市在大力推行棚户区改造中，取得了明显的效果，笔者总结分析了“徐州模式”，以便为相关实施工作提供参考。

（一）坚持“以人为本”的棚改理念。徐州棚户区改造从征收目的、房屋补偿标准的制定、房源安置位置以及基础设施建设都充分体现惠民性。征收目的基本用于公共设施、道路、绿化等基础设施建设，而不是为了商业利益开发。切实做到了改善住户居住条件、提高生活质量的棚改理念。

（二）细化征收前期工作。在房屋进行征收之前，负责拆迁的人员对每家每户进行深入的摸底调查，并按户填写《棚户区拆迁安置意见调查表》，其中涉及被征收人的住宅性质、住宅结构、人口、经济条件、户型、面积以及安置意愿等。待调查清楚后，采取张贴公告、每户发放资料、座谈讨论等方式对被征收人进行政策的宣传引导，并采取党员干部先行的带头领导方式，深入各户进行宣传房屋改造的意义。

（三）加强组织领导体系。各区成立区委书记为政委、区长为总指挥的房屋改造工作指挥部。现场还要设立由分管区长任现场总指挥，辖区办事处党工委书记任副指挥的现场指挥部。各区房屋改造按照“区级统筹、街道为主、部门保障”的原则，充分发挥街道、社区的作用。同时，建立目标责任机制，市棚改办对每个改造任务进行详细的任务分解，明确责任单位，包干领导。明确各级部门和相关人员的责任，按照计划要求，建立有效的奖惩考核制度，全程监督，全程问责。

（四）提供多样化的安置方案。一是对符合经济适用房、廉租房条件的拆迁户，可优先使用经济适用房、廉租房予以安置；二是选择定销商品房安置的动迁户，实行就近、就地安置，享受定销商品房安置的优惠政策；三是选择货币安置且自行购买商品房的，在限定的时间段内，按照原拆迁面积评估款增加 10%给予补贴；四是已享受过经济适用房或廉租房政策、选择货币安置且不再购买商品房的，可以将原经济适用房或廉租房转为商品房产权；五是通过安置房进行安置。针对拆迁房较小的情况，适当增加安置房小户型套数，最小户型面积为 45 平方米左右。

（五）实行对“困难户”的帮扶照顾。对于房屋改造中的对于双特困户即低保户和特困户经济条件不高、收入少的实际情况，尤其是由于重大疾病丧失劳动能力，残疾人，孤寡老人等，采取切实有效的措施予以救助。例如，对这部分群体采取廉租房安置，缴纳政策性房租。对于经济困难，交不起房屋交换差价的，可实行共有产权进行安置，5-10 年内允许被征收人按照拆迁时确定的价格购买差价部分的产权。对经济特别困难的住户，将根据市领导指示精神予以统筹考虑、适当补贴，确保“困难户”居有其屋。

（六）坚持阳光动迁过程。首先，在棚改中，实行公示制度。在每项项目启动前，必须通过媒体、网络将征收政策法规、征收补偿标准、征收安置房源、评估机构名称等进行公示。其次，实行被征收人投诉制度。公开透明征收投诉举报电话，在征收现场设置信访接待处，积极受理被征收人的投诉，及时回复其利益诉求。另外，加大动迁政策的宣传力度。设置专门的政策宣传部门和专职人员到现场对每户人员讲解政策内容，使得被征收人在充分了解政策惠民性的基础上，积极主动地配合征收，避免“钉子户”现象的产生。