国土空间规划的知识基础及其结构

宋浩江

摘要：国土空间规划是优化生态环保、保障粮食安全、促进国土资源集约利用的国家意志导向，也是推进生态文明建设的重要举措。

关键词：国土空间规划；国土空间要素；国土空间使用

国土空间构成要素是人类使用国土空间的基础，其知识基础直接影响国土空间使用行为及决策；国土空间使用更多地与人类有目的和有意识的活动有关，人的价值观、行动能力及其制度成为理解其行为的基础知识。

一、国土空间构成要素知识类型

完整的国土空间概念是指由国家疆界范围组成的整体空间，包括领土、领空和领海，包括已使用与未使用的陆地表面及水面上下空间。就其组成而言，由不同地貌、土壤、岩石、水文、植被、建筑等组成的综合体；若以表层投影及其集合区分，大致可概括为山、水、林、田、湖、草、滩、漠、海、岛、城、镇、村等。

根据这些要素构成的空间特性，可大致分为：自然空间、人工空间、人工自然混合空间。当前，常看到用“生产空间、生活空间、生态空间”或“生态空间、农业空间、城镇空间”来区分国土空间的构成，但这种区分实质上是在外部显像及功能和基本属性未予区分下的划分，此外，有些用词在使用中也会产生歧义，例如，生态空间、生产空间和生活空间应在上述类别环境中相互联系，即使是纯粹人类的生产生活，即使是在城镇等人工空间环境中，仍有生态空间，也有生态功能空间。

此外，在从自然环境到人工环境的整个系列中，自然性要素和人为实体要素有各种自然科学及工程技术学科研究，如地质学、地球物理学、海洋学、水利学、农学、林学、生物学等，这些学科为了解现实世界提供了基础知识；而人工环境要素与受社会因素影响或决定的实体要素间关系，由一系列社会科学学科及工程学科提供相应知识，如经济学、社会学、历史学、心理学、建筑学、安全工程学等；并且还有一些自然与人工要素相结合的学科，涵盖自然环境到人工环境整体，为认识国土空间提供基础知识，如地理学、环境学、生态学、测绘学等。

在认识国土空间的构成要素方面，这些学科以认识现实现象和探索事物本身的机理为主要任务，运用一套明确概念体系及逻辑一贯解释原则来揭示事物的本然规律。然而，同一事物往往具有不同属性及面相，所以已成为多学科研究的对象，例如，土壤研究包括土壤物理、土壤化学、土壤生物、土壤地理等，这些研究通常基于物理学、化学、生物学、地理学等的视角及问题导向、概念框架、方法进行，并且经济学中也有城市经济学、社会学中的城市社会学、地理学中的城市地理学、政治学中的城市政治学等。这也表明，学科间的区分不是基于研究对象，而是基于不同研究主题、方法、概念体系所形成的学科传统区分，各学科研究是客观对象的某一方面，虽然这些方面集中在一个对象上，但这些学科的研究结果并不遵循同一逻辑，即科学哲学中知识的“不可通约性”。

另外，就由实体组成的空间而言，通常由多个要素组成，要理解这些空间中各要素特性和演化特征，即使不包括人类改造与干预、使用活动等，仅就认识客观对象而言，也会形成一个庞大的知识网络。所以实践中，在处理同一对象工作时，要转换并综合考虑来自不同学科相互之间不具有通约性的各类知识，使各种知识相互交织、共同发挥作用，而不仅仅是简单的拼合。

二、国土空间使用知识类型

国土空间利用是人类改造及利用国土空间自然要素的行为与方式。当前国土空间格局不仅是客观实存，也是人类过去对国土空间使用的结果。所有的空间使用是人类为实现自身需求、自身价值诉求、改造能力而对自然环境的利用，因此是有目的的行为。城镇、农业农村等是人类不同程度、不同方式改造自然、不断细化使用方式的成果。即使在保护自然环境方面，它也是人类利用自然空间的一种方式。在当今地球上，只要人类愿意，已无地方是人迹不至、人类不能改造的。因此，森林草原、沙漠戈壁、高山河流、湖泊等空间之所以仍能保持在相对自然的状态，也是人类主动或被动选择的结果。从这个角度来看，人类的空间利用行为包括保护、开发、利用、修复、治理等类型，在每种类型中，针对不同对象有多种使用方式。

空间使用通常以土地使用或土地利用来表达，毕竟土地是所有人类活动的载体，也是空间的基底，空间使用是以土地使用为基础。但两者还是有些区分，土地使用往往是指地块上具体承载的实体，强调的是物的被用及其物质性的存在；空间使用反映的是人的使用方式及其行为，是人的空间活动的反映。从另—个角度讲，士地使用注重功能，空间使用更注重关系，这就如同“居住”和“住宅”不同一样。在国土空间规划体系中，总体规划层面应当以空间使用的组织为主，详细规划层面则要将空间使用落实到土地使用的安排上；在用途管制中，区域性的用途管制应当以空间使用为主(把控的是主体功能实现的空间关系，而不是以功能类别来制定大量的准入规则)，规划许可则可以土地使用作为管制依据，但土地使用的分类应当按照空间使用的特性进行，从而达到土地使用的兼容要求。

正因空间使用是人的行为，是人类有目的的活动，国土空间规划所面临的不仅仅是国土空间的实体状态，更是人类有目的、有意识地选择自然空间采取主动行为的结果。因此，在国土空间规划中，要研究大量关于人的知识，这涉及个体、家庭、社会群体、组织、整个社会的空间需求，以及与空间决策相关的各种知识，这些知识源自于生理学和人体学等各种社会科学、人文学科的自然科学研究成果。人的行为和社会发展也有其自身规律，但它显然不是自然规律，而是在人主观能动性、群体性文化意识、社会规则等作用下形成的总体特征，这一总体特征具有一定客观性，这也是一系列社会科学研究的基础。

就开发利用而言，它不仅是地貌地物的改变，也是与外部关系的改变。例如，农地开垦或农地建设将涉及耕地需灌溉用水的引入，城市建设需引入基础设施管网和交通等，还需考虑农作活动与建成空间使用及各种生产生活活动间关系。由此可知，各种使用活动不仅由对自然条件的评定决定，还与人们的目的、意愿、具体使用行为有关，也与具体操作有关。从谋划到实际竣工是一个完整过程，其有大量工作，尤其是工程性工作，才能达到更好使用目的。这些工作由相关决策者、项目承担者或使用者开展，但其外部需求和工程过程中可能的外部效应往往较少顾及，这需在国土空间规划中仔细权衡及控制。

需注意的是，空间使用活动是由具体使用者开展，而不是规划师或规划管理机构，一些空间改变由委托的其他机构开展，或相关机构完成后通过承租或产权转换获得与使用，甚至许多活动本身开展由其他公共部门管理。随着这些活动及管理的开展，实体空间拥有者、使用者、营建者或管理者都有自己出发点、关注点、逻辑思考体系，所以其空间使用行为是基于各自认识和价值观。另外，对于各种空间使用改变的谋划、决策和实施，还涉及社会和团体组织能力与方式、国家与地方法律法规、工程技术等，这类知识不仅分布在各种自然社会科学、工程技术学和相关应用学科中，而且还整合在具体情境的实践中。

因此，显然不可能在规划中透彻认识所有空间安排，并进行个案似明确安排，所有空间组织是由愿望及一定价值观导向的策略性与方向性安排。实施时，需重新评估及权衡空间的具体使用，这也是国土空间规划必须具备的基本观念。对于空间使用安排，不用说预期性安排，即使事后实证性研究也只能在回顾其实施结果和过程基础上进行分析推演，很难还原到个体、机构的原初意图、当时认识、具体策略调整等，因在当前形势下，在统筹各方关系与各方谈判时，所有原初认识都需妥协，这是实践活动的重要特征。

参考文献：

[1]吴次芳.国土空间规划[M].北京：地质出版社，2019．