关于加强和改进消防监督执法工作的思考

令狐汉忠

摘  要：针对当前消防安全工作的现状，分析了当前消防执法过程中存在的问题和原因，重点阐述了如何有效改进消防执法工作，提升消防执法质效，筑牢社会面火灾防控基础的想法和建议。

关键词：消防执法  执法质效  火灾防控  意见建议

随着城镇化、工业化、农业现代化快速推进，尤其是制造业、仓储业、服务业迅猛发展，火灾风险和防控压力不断增大，基层消防监督执法工作的重要性也显得更加突出。另外，由于过多考虑经济利益，很多企业和单位消防设施的投入欠账严重，大多存在“未审先建、未验先用”的情况突出，这些问题将使消防监督执法工作面临更新、更高的要求和巨大的挑战。由此可见，在当前经济迅猛发展的形势下，改进和加强社会面火灾防控，提升消防监督执法质效，有效保障社会经济持续健康发展，是消防事业发展改革的必经之路。笔者结合消防监督执法工作实践，就如何提升消防监督执法质效，进一步筑牢社会面火灾防控基层，谈谈个人的粗浅认识和建议，以供参考。

1当前消防执法工作的现状

1.1消防救援机构基层执法人员不足，监督管理力不从心。贵州省毕节市位于贵州西北部，总面积2.69万平方公里，辖8个县区和2个管委会，流动人口达960余万，常住人口达690余万，农村居住人口达559余万。据调研统计，毕节下辖8个县区，1个管委会，1个新区，各个县区、管委会只有1个消防执法机构，执法人员数量最多的消防机构不足10人，有的消防机构仅仅只有2名执法人员。近年来，随着社会经济的快速发展，各行各业迅猛发展，园区产业、企事业单位、新兴行业、高层建筑、居民自建房经营性场所等各个领域的单位越来越多，消防监督任务日渐繁重。基层消防执法机构除承担开业前检查、日常消防监督管理等任务，还要承担财务管理、应急救援、消防宣传、装备管理等各类工作，随时处于“任务无限多、责任无限大”的境地。加之现行的责任追究和各类奖惩制度把消防执法人员推向风口浪尖，只要单位消防监督管理出问题，就是消防执法人员的问题；只要单位发生火灾，就是消防执法人员没有管理好，动则追究责任，甚者失职渎职进入牢房。这样的导向致使消防监督管理单位主体责任不落实，消防执法人员大包大揽，疲于奔命，且随时处于汲汲可危的状态，消防监督管理工作力不从心。

1.2  政府、行业消防管理责任和单位主体责任落实缺位。《消防法》虽然明确消防工作应按照政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与的原则，实行消防安全责任制，建立健全社会化消防工作网格，但对政府在消防公共基础设施建设、行业部门的消防工作职责方面的规定过于宏观。当前，虽然各级政府建立了消防安全委员会或消防联席会议制度，通过层层签订责任书的形式将消防安全责任进行了明确，省、市、县三级政府和城市中心区域部分社区责任落实较好，但由于监督考评体制不健全的原因，大部分乡镇、村（社区）消防工作无人管、无人问、无人抓，导致消防监管出现真空，未形成人人参与的局面。然而，在实际工作开展中，逐级落实消防安全责任制的效果并不明显。一方面是社会单位对消防安全工作不重视，员工安全意识不高，报侥幸心理，不落实消防安全管理制度，不认真落实消防安全自主管理责任，造成单位火灾隐患失控；另一方面是部分乡镇(街道办事处)、村(居)委会对防火工作认识不足，重视程度不够，消防工作责任链在乡镇(街道办事处)、村(居)委会产生断层，未按照要求推行消防安全“网格化”管理，工作没有真正落实下去；还有一些乡镇和部门为了怕引起民事矛盾，对消防安全隐患采取了回避和默认的态度，忽视消防安全。 

1.3 消防执法人员素质参差不齐，执法问题突出。近年来，通过日常监督执法质量考评，我们不难发现，基层消防执法人员在执法监督过程中均不同程度存在着这样那样的问题，主要体现在：一是落实力差，重点防火工作落实打折扣。很多执法人员防火工作认识不到位，方法不多，落实力不强。特别是在消防安全专项治理过程中，部分执法人员工作认识不到位，推动力度不够，排查发现并督促整改隐患的力度严重不足，质效不高的现象普遍存在。二是综合素养低，执法和火灾调查水平参差不齐。执法和火调工作是业务水平与情商智商的综合考量，当前，部分执法人员工作激情不高，特别是审核验收职能移交以后，更是疏于对技术规范的学习，部分单位工作主动性不强，疏于和地方行政部门信息互通，发现火灾隐患指导整改能力、部门信息互通不畅等闭环执法能力不强。同时，随着经济发展和人民群众法治意识的逐渐增强，执法和火调工作已经过了“摆平就是水平”的时代，不仅需要业务能力作支撑，还需要化解矛盾，但当前基层执法干部的业务水平和处理问题能力均不能有效匹配，认定火灾原因证据不充认定不准确的现象普遍存在，且由于能力水平限制，调查取证不全、勘验不深入到位，导致火灾复核率、信访件逐年上升，群众满意度严重下滑。

2 问题形成的主要原因

2.1  法律法规还不够细化，缺乏可操作性。对于《消防法》《消防监督检查规定》中的不足或未尽事宜，目前还缺具体实施细则，尽管部分消防法规、规章予以了补充，但仍不完善，且在实施消防处罚中大多不能作为法律依据，可操作性不强。如《消防法》第15条规定：“公众聚集场所在投入使用、营业前，建设单位或者使用单位应当向场所所在地的县级以上地方人民政府消防机构申请消防安全检查”但没有规定多大规模的公众聚集场所才需要办理，对营业面积小的场所，监督人员在办理案件时拿不准尺度，使得对公众聚集场所的监督管理无职责边界；又如《消防法》第13条规定：“国务院住房和城乡建设主管部门规定应当申请消防验收的建设工程竣工，建设单位应当向住房和城乡建设主管部门申请消防验收。前款规定以外的其他建设工程，建设单位在验收后应当报住房和城乡建设主管部门备案，住房和城乡建设主管部门应当进行抽查。依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。”而消防法《消防法》第15条又说经消防救援机构许可的公共聚集场所能投入使用营业，存在矛盾冲突和多重监管的现象。此外，现行的《消防法》在配套规章中将具有一定规模的个体工商户纳入了监督管理范畴，但《消防法》第十六条仅将机关、团体、企业、事业等单位履行的消防安全职责进行了规定，对具有一定规模的个体工商户没有纳入，相配套的《消防法》第六十条也没有对具有一定规模的个体工商户纳入进行处罚，致使一个规模较大的个体工商户在消防设施未保持完好有效、未按国家标准设置消防设施器材时，没有法律责任和义务对其进行约束。

2.2  消防救援机构单打独斗的局面依然存在。作为消防执法部门，消防监督执法不仅承担了消防监督工作职责，而且还承担着基层政府行业监管部内的消防工作，但在实际运行中，大多都是由消防救援机构负责牵头组织部署消防工作、制定完善消防规划、开展消防安全宣传和培训等，消防救援机构成了政府的具体办事机构。其次，《消防法》仅仅要求消防机构对单位和个人遵守消防法律、法规的情况进行监督检查。然而，建筑工程消防设计审核和验收移交给住建部门后，却未明确其具体日常监督管理职责，那么针对未审核和未验收的建筑工程和单位场所，消防救援部门是否纳入监督管理范畴。例如一家3000平方米的公共娱乐场所，按照法律要求应到住建部门办理审核和验收，并需取得公众聚集场所投入使用营业前消防安全检查意见书，才能投入使用营业。但实际工作中，这类场所大多未到住建部门办理审核和验收，就先到消防救援机构申请办理公众聚集场所投入使用营业前消防安全检查，以致很多场所未经专业机构审批导致大量难以整改的先天性火灾隐患。据不完全统计，很多关于消防安全的举报和信访，大多问题都是消防设施未按标准配置、将地下车库改为库房以及将架空层改作他用等问题，而这些问题都是由于未经消防审核、验收把关遗漏下来的先天隐患，理应由住建部门负责。但在实际工作中，只要是涉及消防二字，很多政府行业部门和老百姓都认为是消防救援机构的事，一纸签批就转给消防机构处理，以致消防救援机构单打独斗的局面没有得到根本转变。

2.3 消防执法人员思想意识缺位，缺乏自我加强业务学习的敬业精神。由于基层消防监督人员少，事务多，大部分监督员一人兼多职，天天忙里忙外，缺乏对消防监督执法业务的系统学习，积累总结的时间少，造成在执法过程中只追求数量，不追求质量，监督执法效率不高。大部分执法人员受制于定势、依赖于习惯、求解于被动的现象比较突出。加上消防体制改革，由于很多体制机制主客观因素的影响，部分执法人员更是躺平思想严重，缺乏系统全面、精益求精的工匠精神，缺乏敢于担当、树立品牌的进取精神。部分消防执法人员由于参与执法的年限短、业务不熟、执法经验不足，在执法过程中找不到重点，该检查问题的检查不到位，该发现的问题发现不了，该处罚的违法行为处罚不下去，在案件的定性上把握不准、在调查询问上找不着重点、在取证的收集上缺乏措施、在处罚幅度的裁量上随意为之，严重影响了消防执法质效。

3 改进和加强消防监督执法工作的意见和建议

3.1 大力推进基层消防监管力量建设。要解决当前基层消防监管力量缺失、防控薄弱等问题，各级消防救援机构必须主动作为、勇于突破，在夯实消防基层基础、提升基层防控能力上深耕细作，进一步创新构建基层消防监管体系。一是要进一步完善“顶层设计”，解决“工作机构”难题。针对基层消防执法人员编制少、力量不足的问题，需要建立完善配套机制，由省市级人民政府明确，通过编制《“十四五”社会消防救援事业发展规划》，制定任务清单，在全国重点镇、一般建制镇（街道）推广设立消防安全管理机构，或依托综合执法局等行政机构明确乡镇（街道）消防安全综合监管部门、消防所或消防工作指导中心等机构，着力解决末端执法难的问题。

3.2制定完善配套法规体系，进一步明确细化消防监管责任。一是要深入开展走访调研，实地调查了解基层执法面临的难题，找准当前消防执法监督与消防法律法规不匹配的原因和根源，尽快修订配套的法律法规和实施细则，编撰具有权威性和法律效力的条纹解释，阐明各条款的实质和意义，从机制、源头上解决各法律规章可操作性不强的问题。 二是要明确细化监管责任，减少行政干预。要减少行政手段对消防监督执法的干预，就必须扭转各级各部门对消防工作的错误认识，帮助各级各部门真正意识到各自在消防工作中应当担负的职责。要以《消防法》为依据，进一步明确各级政府相关部门、行业、系统和单位的消防安全责任，通过地方性法规、条例、制度，建立完善责任追究制度，针对消防监督执法行政干预问题，必须要严格制止，“露头就打”。三是加强消防法律法规宣传，主动向政府和人民群众宣传消防法律法规，争取政府部门和人民群众的理解和支持，让政府领导和人民群众知晓消防法律法规，认识到在消防安全上可为与不可为的界限，做到自觉知法守法，努力营造良好的消防执法氛围。

3.3建立健全执法奖惩机制，推进执法监督常态化。为及时发现监督执法过程中存在的问题，推进行政执法的公正、公平性以及执法行为的标准化，必须抓好执法服务的全程监督。一是要通过多种方式加强执法监督，切实提高消防监督执法质量，避免和减少执法过错的发生，促进理性、平和、文明执法。二是严格落实执法过错责任追究制度，对存在违法违纪问题、明显弄虚作假、篡改案卷等性质恶劣或者造成较大社会影响的，一经查实，从严追究相关责任人责任。三是要采取执法数量与执法质量、执法能力与执法效果、积分评定与结果运用相结合的方式，对基层消防监督人员的执法办案情况实行积分制，积分评定结果作为表彰奖励、职级晋升、任用干部的重要依据，做到奖优罚劣。通过不断完善执法考评奖惩制度，对执法行为进行常态化监督，进一步提升执法公信力。四是要进一步规范执法行为。定期对行政许可、行政处罚、临时查封、监督检查和火灾调查等项目，采用案卷比对、实地回访、电话询问、网上核查等相结合的方式，就消防执法人员在执法服务过程中的服务态度、工作效率、廉政建设等方面情况进行回访。通过回访、民意调查的开展，帮助消防执法人员查找工作中存在的问题和不足，督促不断加强和改进工作水平，进一步规范执法行为，切实提高消防执法群众满意率。

3.4 创新制度机制建设，着力规范火灾事故调查。一是进一步加强火灾调查业务培训，强化火调骨干培养，整合火灾调查技术力量，有效解决火调工作人员少、经验不足等难题，着力提升执法人员的职业化、专业化水平。二是建立完善《火灾调查区域协作联动机制》、《火灾调查随警出动工作制度》等机制，着力加强和规范火灾事故调查工作。针对过火面积大、社会影响大或情况复杂的火灾，第一时间启动区域协作，调集充足力量开展火灾调查。结合调查情况，及时组织法律顾问、社会专家、调查人员召开案情分析会，确保火灾调查程序合法，证据充分，认定准确。三是严格落实“每案一评”制度。凡采用一般程序调查的火灾案例，调查结束后，邀请法律顾问，重点对火灾调查询问、现场勘验、物证提取、火灾认定说明等各个环节进行合法性审查，研究分析火灾事故深层次问题，做好火调信访预防预警工作。通过每案一评进一步总结查找不足，固化经验和教训，减少瑕疵，确保火灾事故调查能经得起司法检验，切实提升火灾调查质量。

参考文献：

[1]中华人民共和国主席令（第六号）《中华人民共和国消防法》．2019-4-29修订．

[2]中华人民共和国国务院《国务院关于加强和改进消防工作的意见》（国发[2011]46号）．2011-12-30．

[3]国务院法制办公室．浅谈加强执法规范化建设．2009-09-22．

作者简介:令狐汉忠，贵州遵义人，贵州省毕节市消防救援支队。