乡村振兴战略视野下村庄规划策略探究

刘佳

摘要：国土空间规划背景下的村庄规划是整合村庄土地利用规划、村庄建设规划等乡村规划，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合的“多规合一”法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设规划许可证、进行各项建设等的法定依据，是指导乡村发展建设的基本依据，更是实施乡村振兴战略的重要前提。通过对国土空间规划体系建立前村庄规划推进过程中突出问题进行剖析，对当前国土空间规划背景下村庄规划实施路径进行思考。

关键词：乡村振兴；村庄规划；国土空间规划；规划实施

乡村振兴，产业兴旺是基础、生态宜居是条件、乡风文明是根本、治理有效是保障、生活富裕是目的，实现上述目标必须做好规划顶层设计。注重规划先行，因地制宜、分类施策，编制符合当地实际的实用性村庄规划。严格规划实施，提升基层服务、管理水平，确保乡村建设可持续发展，助推乡村振兴战略提速增效。

一、国土空间规划体系建立前村庄规划突出问题

（一）规划目标单一，空间规划未全覆盖。

开展村庄规划多围绕某一特定任务而展开，规划目标单一，比如村庄整治规划主要围绕村庄风貌整治而编制，乡村旅游重点村规划主要围绕乡村旅游而编制，脱贫攻坚村庄规划重点围绕基础设施和公共服务设施建设补短板、人居环境整治及产业提升进行，传统村落保护规划则偏重历史文化元素的保护等。空间规划范围亦重点在特定任务的建设空间中，尽管强调以行政村为单位，但实际主要围绕乡村建设空间，生态空间、农业空间等规划管控较少涉及，未做到全域全要素统筹规划。

（二）套用城市设计手法，规划实用性不强。

在村庄规划编制过程中,规划设计单位缺乏对村庄三生空间深入系统分析，简单套用城市规划的设计理念和设计手法,对村庄现状区位、经济发展、资源禀赋、文化渊源等缺乏深入研究,对村庄的历史文化缺乏理解,对村庄发展的需求认识不足。往往只是将当地政府的意见文本化，而不注重对地方特色的深入挖掘，使得村庄规划千篇一律，未形成适用、好用、管用的实用性村庄规划，得不到村民的认同，以致最终实施效果难以达到预期。

（三）村民参与积极性不高，村民的主体作用弱。

村民积极参与是乡村规划因地制宜、科学合理制定的重要手段，是促进规划落地实施的重要因素。尽管村庄规划的编制越来越注重公众参与的重要性,比如规划前期的村庄调研工作以及规划成果制定完成后的公示等,但村民在村庄规划编制及实施过程中参与不足问题依然存在。究其原因：一是村民参与村庄规划意识淡薄。一些村民存在“事不关己、高高挂起”的心态，对村庄规划工作缺乏主人翁意识；一些村民受限于信息不对称，想知道、想参与，却缺乏渠道；一些村民过于关注自身利益，利己的就拥护，不利己的就抵触；二是村民参与村庄规划的效果不佳。由于规划工作专业性强且规划成果过于复杂，多数村民对规划看不懂也听不懂，因此对于规划的修改难以提出有参考价值的建议。

（四）基层力量薄弱，规划管理缺人才。

乡镇、村镇规划建设专职管理人员少，且有编无人、身兼多职现象普遍。同时，基层专业技术人员匮乏，专业人才既难招、也难留。乡镇从事规划管理的多是非专业人员，因缺乏规划管理相应的知识储备和工作经验，特别是在规划编制和规划审查等方面，使得工作人员与岗位不匹配的现象大量存在。镇（乡）、村规划管理存在缺位现象，规划编制把不了关，编了规划用不好，规划服务和实施监管不到位。

二、国土空间规划背景下村庄规划实施路径

（一）转变思维立足长远，全域全要素规划管理。

在空间规划体系改革、乡村振兴战略实施的大环境下，因地制宜、分类编制、以一个或几个行政村全部国土空间为编制单元，通盘考虑土地利用、产业发展、耕地保护、居民点布局、人居环境整治、生态保护、历史文化传承和基层治理等。在新时代国土空间全要素管控的背景下，应加强对非建设空间的有效管控，而不再局限于农房建设、风貌整治等建设用地空间的规划，改变过去采取的“消极”规划保护的模式，从消极保护变为积极治理，最终实现从乡村建设空间管控向统筹全域空间管控的转变。同时应立足长远发展，避免规划编制贪大求快，急于求成拍脑壳搞建设。应根据产业发展、宅基地、设施配套、生态保护的需求，结合上位规划需要在本区域落实的项目，确定未来用地需求，通过划定“定空间，不定用途”、“定空间、不定时序”和“定指标、不定空间”三类留白（不超过村庄建设用地总面积的5%），实现规划“留白”，既有利于规划落地落实，又对长远发展留有规划完善的余地。

（二）创新规划编制思维，增强规划实用性。

新时代的村庄规划应树立“是推进乡村地区生态文明建设与高质量发展”的新理念，应落实“是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划”的新定位，转变发展理念，更加重视“生态的承载力”，优先保护生态环境和基本农田，统筹国土空间开发格局，解读历史文化，体验人文风情，分析产业功能，梳理村庄布局肌理，同时深入挖掘乡村文化价值、把握村庄特色、挖掘村庄潜力，建立与乡村产业发展相适应的特色精品空间，引导乡村地区将生态、文化优势转化为经济、社会发展动力，强化村庄的品牌性、认同性和归属感。简化表达方式，切实提高村庄规划的易懂性，采取图表结合、图文结合的形式，做到空间布局清晰、操作要求明确、成果表达形象。创新规划实施形式，将规划成果中管制规则体现到通俗易懂的村规民约中，有利于规划的实施和监督。

（三）强化村民主体作用，加大宣传扩大公众参与度。

一是强化村“两委”责任。紧紧依托村党组织和村民委员会开展村庄规划工作，发挥好第一书记、驻村工作队等的力量，注重发现、吸纳具有规划知识和一定眼界能力的人才充实到村庄规划工作中来；二是充分听取村民诉求和意见。加强驻村调研、入户访谈，深入了解村民的真实想法和诉求，找准规划重点，确保规划符合村民意愿；三是引导农民参与规划管理。规划批准后，组织编制机关通过“上墙、上网”等多种方式及时公布并长期公开，方便村民了解和查询规划及管控要求。要把规划的约束内容作为村规民约的重要内容，引导村民依照村庄规划开展生产生活。要采取符合农村特点、农民群众喜闻乐见的方式，积极开展面向农民的村庄规划宣讲，既要传达给本村常住居民，也要让在外求学、务工人员了解相关情况；四是搭建联合行动平台，建立管理部门、规划设计单位、驻村（镇）规划师、社会投资主体和村集体、村民等多方参与的协商机制，共商共建共治共享。

（四）夯实基层人才队伍，强化规划管理水平。

规划的生命力在于实施，乡村振兴的关键靠人才。建立有效的激励机制，增强乡村对规划管理人才的吸引力、向心力、凝聚力，完善规划人才培养、引进、使用、激励等方面的政策措施，促进人才向农村集聚。通过人才引进和重点培养方式，在引进专业技术人员的同时注重对现有非专业工作人员的培养，重视继续教育投入与培养业务水平的提升，规范基层城乡规划管理队伍，提高基层城乡规划管理人员的专业技能和依法行政能力。

结束语：

实施乡村振兴战略，必须做好国土空间规划背景下的村庄规划，必须实施好村庄规划。有利于理清村庄发展思路，明确村庄定位、发展目标、重点任务；有利于科学布局农村生产生活生态空间，尽可能多地保留乡村原有地貌和自然生态，系统保护好乡村自然风光和田园景观；有利于统筹安排各类资源，集中力量，突出重点，引导城镇基础设施和公共服务设施向农村延伸，加快补齐农村基础设施和公共服务设施短板。坚持规划引领，严格规划实施，做到发展有遵循、建设有依据，确保乡村振兴始终沿着正确的方向行稳致远。

参考文献：

[1]刘洁, 宁凯. 乡村振兴战略背景下的实用性村庄规划策略研究[J]. 建筑与装饰, 2021(22):3.

[2]大浪 俞. 乡村振兴战略下乡村建设的规划策略探究[J]. 建筑工程与管理, 2020, 2(2).

[3]金霏霏, 魏琳, 陈红岩. 乡村振兴战略视角下的村庄基础设施规划策略探析[J]. 安徽建筑, 2021, 28(4):2.

[4]温泉. 乡村振兴战略背景下特色村庄规划设计探究[J]. 住宅与房地产, 2020(3):2.