自然灾害、极端天气的巨灾救助国际经验借鉴及对我国的启示

戴文博

摘要：近年来，我国自然灾害和极端天气频发，作者对自然灾害、极端天气的巨灾救助国际经验做法进行了整理，认为我国应从完善国家巨灾保险制度建设、建立完善的自然灾害法律体系、建立救灾资金多元投入体制、加强灾前教育与培训等方面学习借鉴。

关键词：极端天气救助启示

一、各国自然灾害、极端天气的巨灾救助做法

（一）通过成熟的巨灾保险体系应对巨灾损失并进行有效风险转移。根据慕尼黑再保险梳理，2020年全球自然灾害损失达2100亿美元，保险损失为820亿美元，全球保险业在减轻巨灾风险方面作用显著。在保险产品运营方面，各国均根据当地不同情况设计相宜的保险产品。英国规定将包含洪水在内的各种自然灾害风险捆绑到一个保单中，业主只有购买住宅保险才能获得抵押贷款担保。新西兰居民在向保险公司及其房屋或房屋内财产投保保险时，则会被要求投保家庭财产强制地震保险，家庭财产强制地震保险不足部分以及其它标的物的地震风险则自愿投保。美国1956年，美国国会通过了《联邦洪水保险法》，1968又通过了《全国洪水保险法》，建立洪水保险基金。1969年又制定了《国家洪水保险计划》（简称NFIP），规定全体居民可自愿参加洪水保险计划。1973年的《洪水灾害防御法》将洪水保险计划由“自愿性”修改为“强制性”。此外，一些国家还在不同程度上采取了“强引导”措施，以提高投保覆盖面。如，日本居民在购买住宅火灾保险时，除非投保人特别提出声明不附加地震保险并签字确认，否则保险公司原则上会自动予以附加地震保险。美国加州则要求经营住宅保险的保险人必须向投保人发出地震保险邀约，否则不得经营住宅保险，以确保居民能够获得地震保险产品。

（二）通过专项贷款、贷款延期还本付息、发行巨灾债券等方式提供金融支持。一是货币当局专项贷款。1999年我国台湾地区“9·21”大地震后，台湾货币当局提供专款供银行办理灾民重建家园所需长期低利无息紧急融资，融资办法由台湾“中央银行”予以规定并管理。二是贷款延展本金及利息，包括对到期本息进行延展和对利息摊还期限进行重组。美国在灾后对于那些不动产灭失但贷款仍在的人，采取诸如延期付款、暂时放弃逾期罚款和不对延期付款者进行不良信用登记等措施，延迟还贷期为30-90天不等。三是提供低息或无息贷款。日本在阪神地震后，曾向灾民提供建/购房低息贷款，规定住房半损的，每户可贷款170万；住房全损的，每户可贷款250万，3年内还清免息。四是创设发行巨灾债券。2017年，在埃博拉病毒在西非地区肆虐的背景下，世界银行连续推出2期疫情防控债，募集资金主要用于防控埃博拉病毒。根据发行条款，如果没有疫情爆发，则投资人可以获得高票息收益；但如果疫情一旦发生，投资资金的80%将被用于救助灾区，相应的投资收益也将停止，而投资者只能收到剩余20%的投资本金。

（三）政府财政提供救灾资金。财政资金救灾重建主要有两种渠道，一是直接财政转移支付，直接发放补贴；二是设有专门的救灾重建基金。在1994年美国洛杉矶受灾区大约60%的房屋缺乏地震保险，为了促进房地产市场与灾区经济稳步恢复，美国洛杉矶政府将120亿美金财政调拨与公众捐助，分配组装成7个互为补充的住宅恢复计划。许多国家和地区都设有“地震灾害重建基金”，作为常设性的政府重建资金蓄水池，发挥一定的管理、协调和监督灾后重建的作用。日本神户市在阪神大地震后，建立了重建基金。重建基金分为两部分，一是政府投入的基本基金，二是投资基金。基本基金主要是建设基础设施和基本的公共设施项目，而投资基金则是商业性项目，在重建过程中两种基金相互结合发挥作用。

（四）制定齐备、完善的救灾相关法律法规。国外有些国家在上个世纪就开始尝试制定专门的灾害综合法，为本国的灾害救助提供了基本的法律保障。美国早在1970年就颁布了《灾害救济法》，政府开始对受灾人民提供直接的帮助，建立关于临时住房、法律服务和其他个人帮助计划。日本防灾减灾法律法规是以《自然灾害对策基本法》为主，辅以各类专项灾害法，同时，又有针对灾害恢复重建的专门法律法规，已经形成了一套相对健全的法律体系，有效地保障了其防灾减灾机制的有效运行。法国在1955年就颁布实施了《紧急状态法》，该法不仅规定了自然灾害发生后国家进入紧急状态的期限和政府的紧急权力，还规定了公民权利的救济途径。澳大利亚从社区到政府，从中央到各级地方政府都制定了比较完备的灾害应对法律法规，在各地区、各州分别有自己单独的立法，这样就确保发生重大灾害时就在资源能够得到充分利用，及时反映第一线的要求，灵活地调度分派救灾资源，不至于因多层级的官僚体系，导致救灾效率的低下。

二、启示及建议

（一）进一步完善国家巨灾保险制度建设。自然灾害造成严重的经济损失，利用社会保险来分担救灾财政负担是十分必要的，市场风险转移和分摊机制最主要的手段是推行灾害保险。美国、法国等发达国家的实践经验，证明了灾害保险的可行性与有效性。我国尚未建立起巨灾保险机制，灾害救助中保险公司的赔付率低，保险金额所占救灾资金比重低。我国宜采取政府调控与市场配合相结合的方式发展灾害保险。即国家通过财政手段弥补市场缺陷，通过资助、协助的方式扶植保险公司，培育保险市场。美国通过国家出资，私人保险公司运转营业的方式实现了灾害保险的全国普及，我国可借鉴其他国家的实践经验，政府出资保障保险公司自然灾害险种的开发及运行，并通过再保险将灾害损失转移到国际资本市场。

（二）建立完善的自然灾害法律体系。救灾制度是引导、规范救灾行为的重要保障，而法律制度对行政主体和社会公众的影响最大、约束性最强。因此，完善自然灾害救助法制是自然灾害救助管理的必要前提和重要基础。尽管我国已颁布了多项单灾种的防震、消防、防洪、气象法，但都是针对单种自然灾害的法律法规，且分散在不同的灾害管理部门，缺乏国家防灾减灾的基本法。目前为止，我国灾害管理还没有建立完整的法律体系，而在日本和美国，综合减灾法分别早在1961年和1958年就已经建立。建议出台《自然灾害救济法》，以基本法的形式确定国家减灾救灾的政策措施，确保在灾害发生时，各阶层、各行政机关能依法有组织、有步骤地救灾。

（三）建立救灾资金多元投入体制。我国现有的救灾资金来源渠道过于单一，主要依靠国家财政投入，远远不能适应救灾工作需要。要建立多元化的资金筹集渠道，在完善现有社会捐助、救灾基金、商业保险和国际援助基础上，还应探索更多的资金筹集方式。在发挥政府财政投入主渠道作用的同时，广泛发动和依靠社会力量，拓宽筹集渠道，使灾害救助工作更具开放性。

（四）加强灾前教育与培训，提升国民防灾减灾意识。要想尽可能地减少灾难造成的人员伤亡，与其在灾难发生后动用大量的人力物力财力展开救援行动，不如在灾前普及灾难自救知识。在易受灾地区发放灾害自救知识宣传手册，向群众介绍学习灾害自救知识的重要性，组织讲解灾难各种场合应采取的自救应急手段，是进行自然灾害自救知识宣传教育的重要方式。同时，可以在易受灾区开办灾害自救专业学校，或在易受灾区学校开设灾害自救课程，将灾害自救知识纳入义务教育知识系统，从青少年抓起，向灾区群众提供学习的机会，鼓励他们接受参与灾害自救知识教育培训。在易受灾地区保持一定比例的专业灾害救济人才也可以提高群众的灾害自救水平。戴文博（1988-），男，汉族，甘肃靖远人，大学本科学历，金融学专业毕业，中级经济师，现任职于中国人民银行景泰县支行。