以医疗行业为案例分析投资规制

张伟明

一、投资规制的主体

通常称为规制者或规制机构，是指行政机构以及相对独立的规制机构，一般不包括立法机构与司法机构。当以立法机构或司法机构为主体时，该行为不被认定为规制。规制就是政府设置或出台规定进行限制。规制作为具体的制度安排，是“政府对经济行为的管理或制约”，是在市场经济体制下，以矫正和改善市场机制内在的问题为目的，政府干预经济主体（特别是企业）活动的行为，“包容了市场经济条件下政府几乎所有的旨在克服广义市场失败现象的法律制度以及以法律为基础的对微观经济活动进行某种干预、限制或约束的行为”。于此同时，投资规制的客体通常是微观经济主体，包括消费者与企业。

二、投资规制的广义含义

投资规制的广义内涵是政府投资管理机构对社会投资过程中的资金筹集，证券发行、投资行为和信息披露等实施干预。它既是对投资市场的规范，更是对投资市场的保护和促进。投资规制包括对实业投资和金融投资的监督与管理。对实业投资的规制，主要包括对实业投资对象投资项目的投资方向（立项决策）、投资规范和投资资金来源（项目能力）和项目可行性讨论（项目受益）的审核和批准。不论自然垄断的或竞争的行业，都是以防止因投资过多或过少而造成价格波动为目的，特别是在竞争行业中，更以防止因投资过多而发生过度竞争为目的。当然，如果项目投资的资金来源于公开发型股票或债券筹资的，就涉及金融投资市场的规制问题。传统说，投资活动几乎完全由政府决策。20c 80年代以来的改革开放，逐渐确立了企业的投资主体地位，政府直接投资项目则以招标方式选择项目业主纳入市场化轨道；无论是对企业还是对政府投资，都逐渐地形成了一套充分体现国家立法与政府规制为主、市场自我管理为辅的有中国特色的投资规制体系。目前，根据发达国家经验，投资规制逐渐发展到包括设备更新，投资扩张、与规制有关的以及受规制对象之外的行业多角化投资的规制，还有相关的企业合并规制等。投资规制目的是规范与保护市场，鼓励企业进入需要开发的产业，并且防止规制的滞后性。以医院为例，现阶段，政府在鼓励越来越多的民营医院进入市场，以及更多的对央企投资医院开放一些有利的政策。比如，著名的华润医疗及中信医疗，截止2014年初，华润医疗已并购5家公立医院（云南昆明市儿童医院、武钢总医院、武钢第二医院、广州三九脑科医院、徐州矿山医院）并拥有运营管理权，还有5家新医院（北京未来科技城项目、华润康复医院、广州三九脑科新院、深圳三九医院、昆明儿童医院二期等）正在筹划建设中，总床位接近10000张，总资产接近100亿，已经成为国内规模最大的医院管理集团。华润医疗的目标是5年建成30家医院，总床位数达到20000张。2014年10月10日，玉溪市人民政府、华润医疗集团在深圳举行签约仪式，玉溪将与华润医疗集团联合办院，在发展壮大现有儿童医院的同时，投资4亿元，在玉溪市生态文化区新建一所三级儿童医院。2014年12月26日，淮北矿业集团与华润医疗就淮北矿工总医院集团项目转让签署协议，根据协议规定，华润医疗将出资收购淮北矿业集团所持有淮北矿工总医院集团的全部股权。

中信医疗健康产业集团成立于2011年6月18日，投资管理的医院包括中信湘雅生殖与遗传专科医院、中信惠州医院、杭州整形医院、杭州手外科医院等。2014年8月25日，中信医疗与汕尾市人民政府正式签约《汕尾市直公立医院改革合作协议》，合作范围包括三家汕尾市直医院——汕尾市人民医院、汕尾市妇幼保健院、汕尾市第三人民医院，双方同意以前者注入资金等资源和后者拥有的三家医院现有资产、医疗资源进行合作重组，涉及资产重组、业务整合、人员融和等，由双方联合成立一家投资公司，具体操作三家医院的同步改制。

在我看来，中信医疗和华润医疗均成立于2011年，此二者与中航医疗代表着央企进军医疗产业的不同类型。中信医疗和华润医疗作为财力雄厚的多元化央企财团，其自身业务版图中本不包括医疗事业，原先也没有下辖的医疗机构。凭借其雄厚财力和政商脉络，中信医疗和华润医疗自成立后在并购和新建医院领域，做得风生水起，成为让业界侧目的产业力量。但二者以往并无医疗产业基础，他们如何构建让医疗产业界信服的医学教学科研学术能力以及医院管理能力和口碑，尚待观察。

三、规制的方式以及表现形式

投资规制是经济性规制的重要组成部分，它是指规制者对投资行为的非经济手段的限制，即投资收到除市场以外的因素的规制。随着国家卫生体制改革的不断变化，国家鼓励多渠道、多形式办医以来，民营资本、外资不断进入医疗市场，政府希望随着社会经济发展的过程，逐步形成国家公共财政、民间资本等多元化资本投向医疗机构的局面。并希望各种投资资本在法制的轨道内，采取灵活、有序的经营方式。医疗机构投资规制在很大程度上存在，具体表现为筹资规制，税收规制，体制约束等方面。

筹资规制：医疗机构的筹资规制是指规制者为克服市场失灵，实现社会福利的最大化，利用国家强制权，依据相关法律，规范、规章制度，政策对医疗机构筹资渠道和筹资方式进行直接的经济和社会干预。筹资规制一定程度上的存在，有助于医疗机构充分扩宽和正确利用筹资渠道，使得筹借来的资金更好的支持医疗机构的建设发展。有助于加强资金管理，用最低的资金成本获取最大的投资收益，防范筹资风险。

税收规制：医疗机构的税收规制是指政府制定严格而周详的法律，法规及制度体系，对医疗机构相关收入加以监督和管理。在国家鼓励多渠道投资医疗服务的情况下，税收的种类，数量和征收方式都会对纳税人的行为产生影响。大税基、高税率的税收政策和不依法税收的行政行为会明显影响到医疗机构运营的经济效益，不仅影响民间资本投资医疗服务的积极性，竭制民间投资，还会影响现有的公立医疗机构通过产权交易转变为盈利性医疗机构，进而影响政府实现有效启动民间资本、投资有进有退的目的。医疗机构的税收规制，一方面可以规范、引导医疗机构的业务活动；另一方面能限制医疗机构的收入使用。

四、规制的目的

政府规制的主要目标是：修复市场机制，优化资源配置，提高市场经济效率，增进社会福利，维护正常的市场经济秩序。政府规制的具体目标和作用可以概括为以下几个方面：纠正市场失灵，控制市场垄断提高市场效益，保护消费者利益，协调社会成员的利益分配，提高企业等市场主体信息透明度，保护生态环境，提供社会公共产品，规范市场竞争秩序，维护民族经济利益促进国内产业发展。

以国内比较著名的北京儿童医院和郑州大学第一附属医院为例。郑州大学第一附属医院被称为全世界最大的医院 但也被戏称为世界“最大乡镇卫生院”。“医院现有床位7000张，加床的话可以加到11000张。”但该医院仍然在不断地膨胀，位于郑东新区龙湖副CBD的东院区已于2014年3月开工建设，计划2017年3月建成，这意味着它很快能将核定床位扩张到10000张，比排名第二的四川华西医院整整多了6000张床位。在该院2014年度总结表彰暨2015年工作动员大会上，通报了2014年该院运营数字：门诊量426万，住院人数31万，手术台数19.6万，医院总收入75.21亿元。而之前的2012年6月，该院总建筑面积达12万余平方米的郑大一附院新病房楼投入使用，开放床位2848张，被称为国内最大、最先进的智能化综合性病房大楼。郑大一附院的年营收从2008年的6.8亿元亿到如今的75亿元，6年时间增长10倍多，一路飙升，有坊间感叹“医院也疯狂”，其医院管理及服务水平也曾遭到媒体质疑。

2014年，北京儿童医院新院区规划获得批复，新院区地点是在北京西南方向的五环附近，1500张床位规模。同时，北京儿童医院出手开展与社会资本之间的合作。在北京本地，北京儿童医院与大兴区政府达成协议，大兴区政府以优惠的价格出租土地，北京儿童医院以品牌、专家和管理持股，第三方资本投资，组建北京儿童医院大兴分院；此外，还通过与社会资本合作的方式，开设北京儿童医院集团双井儿童医院。在京外，北京儿童医院与烟台经济技术开发区医院达成共识，将合作建立北京儿童医院业达国际医院。而之前，依托北京儿童医院作为发展起点、与北京儿童医院进行资本和业务层面深入合作的新世纪儿童医院，被业内视为公私合营的经典案例。另外，北京儿童医院还在推进无产权关系的面向全国的北京儿童医院集团，目前已有15家集团成员。按照北京儿童医院院长倪鑫的设想，未来儿童医院集团将在六大区域进行布局，通过国家的、区域的和基层的三个层面的医疗机构，建立起覆盖全国的完整的儿童医疗服务网络。

对于这些公立医院，国家政府出台过一些政策。例如2009年出台的新医改方案《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》提出：“引导一般诊疗下沉到基层，逐步实现社区首诊、分级医疗和双向转诊”。

2014年国务院《深化医药卫生体制改革2014年重点工作任务》提出：“重点解决公立医院规划布局不合理、公益性不强、管理制度不健全、就医秩序不规范以及综合改革不配套等问题”，“进一步明确公立医院保基本的职能，优化结构布局，严格控制公立医院床位规模和建设标准”，以及“健全分级诊疗体系。制订分级诊疗办法，综合运用医疗、医保、价格等手段引导患者在基层就医，推动形成基层首诊、分级诊疗、双向转诊的就医秩序。”

国家卫计委于2014年6月16日下发《关于控制公立医院规模过快扩张的紧急通知》进一步强调和明确：“近年来，我国公立医院规模过快扩张，部分医院单位规模过大，存在追求床位规模、竞相购置大型设备、忽视医院内部管理和机制建设等粗放式发展的问题，提高了医疗费用的不合理增长，挤压了基层医疗卫生机构与非公立医院的发展空间，也不利于医院提高服务质量和管理水平”，并进而要求：“严格控制公立医院床位审批”。

郑大一附院和北京儿童医院近年的扩张举措，是公立医院谋求发展的经典案例。郑大一附院立足自身发展，六年来高歌猛进，大楼平地起，年营收飙升，若其系一纯市场化运营的以营利为目的的企业，其发展轨迹实属亮丽。但公立医院的公益性以及公共医疗卫生服务的社会系统性决定，龙头公立医院不应只谋求自身发展，而应更多从社会医疗服务生态系统建立角度来考虑问题。一树独大，其下矮木难生；万花齐放，才是适合万物繁衍的春天。

北京儿童医院近年发展更具有样本性、可复制性和可推广性。北京儿童医院在筹建自身分院的同时，在公私合营领域的广泛尝试，符合政府提倡的公立医院改革、鼓励社会资本办医以及公私合营的导向。更为重要的是，北京儿童医院放眼全国，通过北京儿童医院集团这一非产权医院联盟的形式，试图通过帮带其他医院的形式，共同提高医院管理和医疗水平，并尝试以此为基础建立儿童医院体系内的全国分级诊疗体系，其构思之大、影响之深，值得赞叹。

五、总结

政府规制的核心在于根据现有的法律法规，通过制度机制和规制手段的科学组合，而在医疗领域里的投资规制就是直接或间接得影响医疗服务以及医疗部门的行为，这有利于实现医疗服务公平和效率的统一，有利于我国医疗资源得到最有效的利用。政府的有效规制是解决医疗资源配置市场失灵的有效途径。因为：1.市场机制本身存在市场失灵，这为政府规制的存在提供了必然性，政府有效规制是保证医疗服务市场稳定发展的必要手段。2.政府规制是促进公共医疗服务均等化的重要手段，城乡医疗资源配置存在很大差距，政府规制可以促进医疗资源向基层倾斜，缓解目前我国医疗资源 配置较失衡的局面，促进社会公平。3.政府规制医疗资源配置对维护公共利益有很大意义，看病贵看病难的问题通过规制可以缓解，保障群众的利益损失达到最小。4.对医护人员和民营医院产生激励作用。

建立新型农村合作医疗制度十分重要，但只通过行政手段调控医疗资源不可避免会导致医疗行业垄断，所以市场与行政手段结合。随着科技的发展和规模效益提高，医疗机构有垄断的趋势，一旦这种局面形成，表面上是导致了医疗资源的分配不公，看病难看病贵的问题 无法根除，更深层次的影响是阻碍了医疗行业整体活力的发挥，不利于长远发展。现在出于转型时期在管办不分体制下，政府控制医疗供给，由市场调节医疗需求，进一步加剧了倒三角的模式，市场与政府不是二元对立的，也不是机械地在各自具有比较优势领域独立发挥作用。