国有企业公司治理的逻辑：协同治理

孔德勋

摘要：以生态学、社会系统层次理论为理论基础，构建国有企业公司治理体系理论框架，提出“协同治理”的理念，为厘清国有企业公司治理的层次，增强对国有企业公司治理的主体，内容与模式的认识提供理论支撑。其核心是通过“协同治理”的理念，揭示国有企业公司治理的外部环境的层次关系，明确国有企业公司治理主体的权责关系及权力边界，解决国有企业治理中国家监管过度、政府宏观管控不利，企业内部治理结构亟待优化，中国国有企业治理与国际企业公司治理融合等问题。最终，通过明确国有企业公司治理的价值和目标，完善国有企业治理体系，形成公平、有序、高效、自由的国有企业公司发展新格局。

关键词：国有企业；公司治理；协同治理

一、问题提出

国有企业改革，建立现代企业制度，实现公司治理，是当前全面深化国企改革的重要内容。经过四十余年的努力，目前中国国有企业公司制改革基本完成[1]。但是作为国有企业公司治理仍存在诸多问题。诸如我国国企公司治理存在主体缺位、治理的目标多元化，治理效能不高等现象。解决我国国企公司内部机制建设，公司治理与社会治理、政府治理等外部环境的匹配，公司治理参与国际公司治理融合问题正是解决上述问题的根源所在。学术界的基于西方公司治理框架的相关研究（Jiang&Kim，2020），未能从理论上对上述困境提出有效的解决方案，难以对我国有国有企业的公司治理实践提供理论上的指导。因此，我们急于探索契合中国国情，满足国企治理需求，充分发挥公司治理效能的理论框架，从而提升公司治理的有效性和实践性。可见，当今的国企改革有别于改革开放之初的扩大企业自主权的国有企业改革（戚聿东、张任之，2019），而是新时代，新形势下前所未有的变革。因此，新时代背景下，国有企业公司治理改革需要屡清新时代背景下国企改革的逻辑，创新路径和发展方向，需要在新思想指导下扭转改革实践中的困境，进而推动、完善、全面深化改革进程。

笔者认为国有企业公司治理改革目标为：完善和发展中国本土化的国有企业公司治理制度，构建国有企业公司治理体系和创新国有企业治理能力现代化。新时代背景下从生态发展理念出发，探寻国有企业公司治理改革的理论框架和发展方向，在国有企业公司治理由国家治理到公司治理（姜付秀、王莹，2021）的基础上，主张的 “协同治理”，也正是本文所主张的新时代背景下国有企业公司治理改革的逻辑。本文的研究贡献主要表现在：第一，生态系统理论视域下的国有企业公司治理逻辑的研究为国有企业改革提供了理论框架及崭新的视角。第二，生态学视域下的国有企业公司改革逻辑的研究聚焦国有企业公司制改革的瓶颈问题，是对原有研究问题的梳理、总结、汇总和凝聚，具有重要的实践意义。第三、本文的研究对非国有企业公司的改革，规范我国资本市场及宏观经济的整体、持续发展具有重要的意义。

二、文献综述

学者们对国有企业改革，国企公司治理进行大量研究。通过中国知网以“国有企业公司治理”为主题进行文献搜索及可视化分析发现，从2012年至今共有817篇文献，并且研究热度呈现逐渐增高的趋势，见图1。

图1国有企业公司治理研究趋势图

从研究内容上主要涉及国有企业、公司治理、法人治理结构、混合所有制改革、党的领导都多个方面。其中关于“国有企业”的相关研究高达312篇，关于“公司治理”的研究高达183篇，可见以上两个主题的研究热度非常高，成为近几年学术研究者关注的热点问题。然而，国有企业公司治理的研究仅有20篇，可见国有企业公司治理的研究仍有需要扩展和探索的空间，如图2。

   

图2国有企业公司治理研究主体分布图

从研究的层次分布来看，对国有企业公司治理进行应用研究、政策研究的比较多，进

行理论探索的研究比较少，如图3。

图3国有企业公司治理研究层次分布图

基于以上关于国有企业公司治理研究的文本分析，本研究尝试对国有企业公司治理进行理论探讨并提出优化国有企业公司治理的策略。下面将有关国有企业公司治理的研究进行如下梳理：关于国有企业公司治理的研究主要集中在国有企业公司的治理主体、目标、内容、模式、监督方式、效果等几个方面进行论述。沈春燕于2022年对公司治理、内部控制与风险管理在企业中如何实现有效融合问题进行研究。国有企业公司治理主体的研究比较集中的是董事会公司治理（孙光国等，2015；曲亮等，2016；马春梅，2017；臧娜，2018；刘霄等，2019；舒伟，2020；李丽慧、金兰，2020），即董事会作为国有企业公司治理的主体。我国的经济体制改革是中国共产党领导下实施的，是具有中国情景化特征的。党的领导的参与是由我国的基本国情和社会主义市场经济的本质要求所决定的[2]，关于党委、党组织治理成为国有企业公司治理最鲜明的特色之一（马连福等，2012；马跃，2017；余汉等，2021）。此外，不少学者提出企业公司治理要突出控股股东在治理中的主体地位（赵旭东，2021）。现有对监事会制度进行探讨的研究，来检验监事会治理 （袁萍等，2006；王兵等，2018）以及独立监事治理 （王世权和宋海英，2011）的有效性的研究。治理新趋势的研究主要有：舒伟等于2020年公司治理的研究趋势中强调了绿色治理的理念，尤其强调社会治理对公司治理的影响等问题。                       

综上所述，改革开放以来学者门对国有企业公司治理的相关问题的研究取得一定的成果，但仍存在较大的研究空间。一是缺乏适切的理论基础。国有企业在党政兴国建设的重要时期，深化改革的关键时期，更需要找到一个理论框架，能够对国企公司治理存在的症结、问题进行整合和梳理。二是在研究内容上缺乏对国有企业公司治理的治理环境进行研究。国有企业作为我国企业建设的重要组成部分，其治理不能靠“单打独斗”，需要放到整个企业公司治理体系这个系统中进行研究，即社会治理、政府治理的相关研究，及彼此之间的关系、互动的研究。三是在研究的视角上，西方公司治理的研究比较多，中国特色情境下的研究比较少。学术研究的重要意义不仅是对理论的解读，更重要的是理论指导实践。中国国有企业公司治理的研究不仅有利于解决中国企业治理中的本土问题，更有利于强化我们的民族自信和理论自信。因此，研究国家企业公司治理的逻辑，以中国特色国有企业公司治理为落脚点，从研究的理论框架、内容、思路上做了弥补。

三、国有企业公司协同治理的目标

（一）国有企业公司协同治理的价值目标：提高企业的管理效能，促进社会发展。

管理效能（Management Effectiveness）是指管理部门在实现管理目标时所显示的能力和所获得的管理效率、效果、效益的综合反映。中国国有企业公司与西方公司治理有所不同，其目标具有多重属性，不仅具有追求经济利益的经济目标、而且还承担党的建设的政治目标、优化人民生活的社会目标。中国国有企业公司治理目标的多重属性决定了其管理效能的高低不仅取决于企业绩效，更重要的是企业对社会贡献最大化。中国国有企业旨在通过构建国有企业公司协同治理体系，设计企业内部组织结构，科学设置企业人员配置，对企业员工进行有效的领导、协调、沟通和控制，从而实现企业组织目标，提升企业组织绩效，改善民生，维护国民经济的稳定。

（二）国有企业公司协同治理的核心目标：促进多方利益主体的权力平衡，形成企业公司治理新秩序。

公司治理的秩序包括劳动力市场资源分配的秩序、获得政府福利的秩序、企业内部管理的秩序、外部市场公平竞争的秩序等。 例如，政府财政补贴、信贷优惠等。 我国国有企业企业目标的多重属性决定了治理主体的多元化。 宏观层面上的国有企业公司治理主体包括政府治理和社会治理； 中观层面主要包括国有企业的管理者、国有企业的大股东和国有企业的小股东。 微观层面主要是指国有企业的内部治理，包括企业领导与员工之间的关系，以及对员工情绪、态度、价值观、薪酬、晋升等方面的管理。 国有企业合作治理通过构建利益表达平台和多个利益相关者参与的决策渠道，使政府、社会、公司等主体特别是企业的小型股权集团充分表达利益诉求， 遏制国家大股东权力的异化，减少对小股东利益的侵害。 减少国有企业管理者与国家大股东、国家大股东与国家小股东之间的利益冲突。 促进公司治理中多方利益相关者参与的权力平衡，形成公司治理新秩序。 国有企业管理者应避免寻求自己的政治晋升，以迎合国家大股东的偏好，向政府缴纳更多的税款（Bradshaweal.，2019），这损害了小股东的利益。  

（三）国有企业公司协同治理的重要目标：完善公司治理情境化、现代化、系统化、能力化，增强企业活力。

国有企业公司治理的重要目标是提高公司治理的现代化和系统化，建立一个系统的国有企业公司治理体系。 首先，国有企业公共治理体系的中国情境化，是指在党的领导下，一系列公司治理体系的科学化、系统化、集成化、规范化的过程。其次，国有企业公司治理的制度化是广泛吸收相关社会利益群体的参与，丰富治理主体，提高治理主体参与治理的积极性，明确企业的组织目标，达成共识， 从而提高公司治理效率。 最后，国有企业公司治理能力现代化是指国有企业加强和创新公司治理相关事务能力的过程。 公司治理体系和治理能力是公司制度和制度执行力的集中体现，制度是治理体系的核心内容，具有基础性、全局性和长期性的作用。

四、国有企业公司协同治理理论建构

（一）系统论视域下的国有企业协同治理强调治理的系统性和协调性。

党的十九届五中全会尤其强调：“坚持系统观念”作为“十四五”时期社会经济发展的原则之一，提出国家治理的系统和协调性[3]。所有的社会系统都会以相当稳定的形式来完成活动和职能（韦恩·K.霍伊、塞西尔·G.米斯科尔,2007）。系统观认为，国有企业组织本身是一个开放的、协调的系统，是整个社会系统的一个重要组成部分，不仅受环境的影响，而且依赖于环境生存。因此，国有企业公司治理的研究不能局限于国有企业公司治理本身建设问题，还要考虑国有企业与周围环境的关系。从系统论的角度看，国有企业公司系统包括政治子系统、经济子系统、文化子系统、结构子系统和个体子系统。国有企业公司内部治理包括文化治理、结构治理、政治治理、经济治理和个体治理等分系统，各个部分子系统的治理功能相互依赖，互相协调。其中，企业的文化治理主要代表着企业成员对企业组织的认同感，价值观、共同的目标的治理等。政治治理是指企业为了对抗其他控制系统而产生的的非正式的权力关系的治理。结构系统是指组织为了完成目标而设计的组织内部正式的科层结构的治理。个人治理是企业组织对内部人们在工作中的认知、需要、角色、目标的治理等。经济治理是企业在市场经济支配下对发生的经济业务、经济往来的治理，见图4。

图4国有企业公司治理内部结构图

（二）生态学视域下的国有企业协同治理强调治理的整体性、全面性和层次性。

党的十九届四种全会提出国家治理是全方位、深层次、多领域的整体治理[4]。依据帕森斯的社会系统分类法，我国国有企业公司发展的环境分为宏观环境层面、外环境层面、中观环境层面和微观环境层面四个层次：第一层次，宏观层面主要指国家相关的政策制度、国际企业公司治理的规则等；第二层次，外环境层面主要指国有企业公司治理的外部环境，既包括国有企业公司、非国有企业公司、民营企业公司等构成的外部环境，以及形成的企业发展的相关制度、规范；第三层次，中观环境层面主要指企业内部治理，包括国企经理人、企业大股东，企业小股东以及彼此之间的关系。第四层次微观环境主要指对企业员工的治理主要包括员工的情感价值观、态度、动机、薪酬待遇及晋升等因素的管理。可见，将企业管理作为一个生态系统看待，能够做到整体的、系统的、开放的、关联的、全面的分析公司治理问题。从而使国有企业公司治理的研究更客观、科学与深入，从而认识国有企业公司治理的本质、功能和价值，见图5。

                         图5 国有企业公司治理层次框架图

（三）唯物辩证主义视域下的国有企业公司协同治理强调治理的时代性、情境性。

“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的。[5]唯物辩证法角度来看，事物均具有两面性，即矛盾的普遍性和特殊性的辩证关系。在矛盾普遍性原理的指导下，具体分析矛盾的特殊性，才能找出解决矛盾的具体方法（陆寓丰和尚庆飞，2016）。国有企业公司治理强调中国公司治理的时代性、情境性、民族和时代特征。因此，既要考虑到我国国有企业公司治理的特殊性又要考虑公司治理的普遍性。国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础，是我们党执政兴国的重要支柱和精神力量，也是治理特殊性的体现。另一方面，国有企业公司治理是国际公司治理的重要组成部分，具备西方国家公司治理的普遍性。国有企业公司治理的情景化主要表现为其同样经历着诸如1984年党在《中共中央关于经济体制改革的决定》中强调扩大企业自主权[6]，1993年党在《社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出要建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度[7]。1997 年党的十五大提出要“抓大放小”；[8]2002年党的十六大强发展“混合所有制经济”等改革历程。[9]可见，中国国有企业公司治理是中国文化传统、历史传承背景下的公司治理，同时具有西方国家公司治理的普遍性，见图6。

图6中国国有企业公司治理特征图

五、国有企业公司协同治理的实现路径

（一）明确国有企业公司协同治理的层次关系，强调国家制度、企业制度等制度之间的协调性和平衡性。

国有企业和其他组织一样，是一个社会互动的系统。根据帕森斯的社会系统等级理论，国有企业的外部环境也分为国家宏观政策环境、国有企业及其他企业相关政策制度构成的外部环境、国有企业内外部治理政策、制度与规则构成的微观环境。国有企业所处环境的层次性决定了国有企业公司治理的各个层次之间相互依存、相互影响、密不可分的关系。因此，国有企业的公司治理:首先要明确，国有企业的公司治理制度与国家的经济、政治、文化、法律制度密切相关。其次，要确保国家政策、制度与企业管理价值目标的一致性，国有企业的价值目标要突显国家政策的导向作用。最后，要处理好国际企业治理制度与中国企业治理制度，国家相关制度与企业治理制度，企业相关制度之间的协调问题。通过构建各级企业治理制度之间的协调、平衡关系，使各企业、各部门能够履行各自的职责，协调有效地运行。  

（二）平衡国有企业公司内部治理主体之间的关系，发挥协同作用。

系统论认为，组织的结构决定组织的功能。国有企业公司内部结构主要包括党委会、董事会、股东大会、监事会等公司组织架构。国有企业公司创新管理模式，管控方式，处理好国有企业大小股东，国有企业经理人与大小股东之间的关系，及保证利益相关者之间权利与义务的均衡是提升企业管理效能的关键环节。针对我国国有企业公司治理的多主体的特征，要明确各个层级及其各自职能，从而使各个部门保持已有的权力边界。避免各项制度之间发生冲突，避免权力集中化，使其相互监督、制衡，提高各项职能部门的工作质量。例如，党组织的领导与其他制度治理的关系，既要保证党组织政治领导的核心地位，同时也要发挥企业经济管理效能，即董事会成员经济治理的积极性。

（三）完善薪酬体系和激励机制，加强对国有企业内部员工的协同治理

依据国有企业公司协调治理的微观环境，国有企业内部员工内部的治理是国有企业协同治理的核心部分。人力资源是发展是企业发展的核心力量。通过建立完善的薪酬体系，对企业员工及其内部团队的建设和有效的激励，发挥员工之间的协同作用，才能产生积极的组织绩效，实现公司整体价值最大化，社会贡献最大化。国有企业公司内部治理：一方面包括企业员工的职业态度、职业情感，晋升路径，薪酬待遇等个体因素的治理；另一方面是处理好企业内部员工之间，领导者与企业员工，管理者与员工之间的关系。

（四）探索国有企业公司协调治理国际化路径，参与国际企业公司治理。

国有企业是中国经济发展的支柱，是社会主义建设的核心。国有企业的公司治理既是我国企业公司治理的重要内容，同时也是国际企业公司治理的重要组成部分。目前，我国国有企业公司治理效率问题一直受到广泛关注。首先，中国国有企业的公司治理要遵循中国国情，使中国国有企业公司治理的本土化、情境化特征更加突出。其次，中国国有企业公司治理也需要不断更新治理理念，借鉴国外西方公司治理的一般模式，使中国有企业逐步成为市场主体，与国际公司治理接轨。最后，中国国有企业公司治理将成为既具有中国新时代特征，又与国际公司治理模式相融合的国有企业治理结构和机制，增强中国企业治理的文化自信和理论自信。  

1

---

[1]白重恩、路江涌、陶志刚，2006 ：《国有企业改制效果的实证研究》，《经济研究》第８期。

[2] 章治国.坚持和改善党对国有企业的领导［J］.理论视野，2017(8):82-85.

[3]《坚持系统观念，握牢发展主动权》，《人民日报》，2020-12-28第005版

[4]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》，2019-11-06第001版。

[5]《完善和发展中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化》，《人民日报》，2014-2018 第 001 版。

[6]《在社会主义条件下发展市场经济》，《光明日报》，2008-06-10第010版。

[7] 中华人民共和国国务院公报，1993。

[8]《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》，《求是》，1997年第 18期。

[9]《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面（一）》，《人民日报》，2002-11-18。