国土空间规划立法的逻辑路径与基本问题

马文强

摘要：要进一步规范和协调国土空间的综合管理，有效提高土地利用效率，必须充分认识到国土空间规划立法的重要性。因此，文章针对我国目前的国土空间规划立法现状进行了分析，并结合我国国土规划有关规定，提出了相应规划的立法逻辑路径，以期更好协调自然资源行政工作，提高自然资源的利用效率。当前，我国的经济发展速度很快，各项管理制度正在逐步完善，由于传统的土地法律制约，我国的自然资源开发能力较差，土地资源的开发利用也较不明确，进而相应规划的立法显得尤为重要。

关键词：国土空间；规划立法；逻辑路径；基本问题

前言

国土空间规划立法的产生是我国全面确立土地行政管理体制，并在全国范围内形成一套完整的法律体系。在社会主义市场经济发展速度不断加快的今天，国土空间规划立法的产生对我国生态文明建设将起到积极的促进作用，还能更好解决我国国土空间规划中存在的问题，并有效的降低自然资源的浪费。

一、规划要点

规划要点包括明确自然资源的总量与空间分布，并编制"单表"；提出城市空间发展的策略与目标，对主要功能区进行合理划分、三条控制线的科学划定、调控机理的阐释；根据各主要地区的基本结构轴线，组织各节点空间资源配置，算好自然资源"一本账"；建立产业、生态等多方面的保障机制，健全"一机制"的评价和传导机制。同时在规划和建设中还要注重对历史文化的保护，不能以急功近利的方式进行大规模拆除和施工，要充分结合当地特色，改善居住环境，重视文化继承与传承，使之成为一座具有纪念意义的城市，让人们铭记乡愁。从土地资源、水资源、环境质量等几个角度论述生态农业的空间规模划分原则，并在高、中、低适宜区的基础上逐步减少生态红线和生态重点区，同时从土地利用的边界规模、土地利用空间大小等方面，对耕地的产权指标进行分析。接着帕克和伯吉斯1921年提出的一个概念，即在特定的资源和环境中，该物种可以生存的最大数目。随着研究的不断深入，人们越来越多地将承载能力用于表现人的行为和自然系统之间的相互影响。我国学者对此作了界定，认为在某一特定的时间和地区内，在满足可持续发展需求、环境功能保持稳定作用的前提下，资源与环境体系能够承载不同类型的人类社会和经济活动。社会体系的开放性、动态性和复杂性引起了人们的广泛争论。在开放的社会体系中，一方面，人口的地区迁移决定着人类的社会经济活动，另一方面，大部分的资源和一些环境因素也是如此；其次，资源与环境的需求标准、开发和利用技术的发展，都在不断地发生着动态的改变；最后，人类社会系统与资源环境系统的关系是复杂的、层级性的、非线性的[1]。

二、国土空间规划立法逻辑分析

（一）立法定位

在空间资源方面国土空间规划立法拥有很高的公益性，对自然资源的开发与管制具有的重要性，因此必须由专门的政府机构来管理和发展。规划权是指国家和相关行政机关通过法定程序对各种自然、生态、国土空间资源进行有效的管理，以实现对国土空间和自然资源的合理使用。因此，国土空间规划同样属于政府根据国家利益和公共利益，进而通过行使相关规划权，对各种自然资源进行合理使用的过程。由于国土空间规划是政府及其相应行政部门的行政行为，具有公益性和强制性，进而在相应的法律程序立法中应与行政规划法和行政程序法相结合。

（二）立法意旨分析

从政府角度看，国土空间规划是实现国有土地资源利用和强化对国土发展控制的重大顶层设计。国土空间规划在某种程度上还起到了监管的功能，它可以统一管理和开发、保护和修复国土空间，提高国土空间管理的现代化程度。通过立法能够体现出国家意志，体现生态和谐和高质量的生活空间，充分体现了国土空间规划的各项功能。其次，通过立法可对土地的开发范围、开发方式等进行界定，以体现我国的经济发展与自然环境的协调发展。通过加强立法工作，可以推动治理体系完善建设，有利于加强在生产、生活、生态空间布局上的统筹，促进我国在空间治理体系建设中的现代化。最后立法工作将完善空间规划治理体制，构建更为健全的反馈机制，进一步完善服务型政府的建设，提升行政工作的效率。

三、当前立法体系的主要问题

一是行政规划体系问题。现行现行规划的类型有城乡规划、国土规划等。当前，我国规划立法体系松散、层次累加，造成了各部门职能相对分散，规划法规的法律层级偏低，部分功能区域缺乏相关立法。不同的法律制度也存在着地位不清、关系不明确等问题，使国土空间规划的实施变得不稳定。此外，我国现行的立法大多集中于规划、实施、管理等各个方面，对民众的参与方式缺乏明确规定。因此，在制定相关法律法规时应将国土规划与主体功能区规划结合起来；其次，还应厘清现行法律与新法规的关系，涵盖各类经济社会发展内容的规划；最后，应强化国土空间规划作为社会可持续发展的一种有效手段，确保民众参与，强化公众监督。二是规划理念。以往的规划理念主要集中在经济发展上，而在民生和社会问题上关注较少，在资源环境保护、公共服务、公益事业等方面较为宽泛，可操作性的措施比较欠缺，导致规划工作缺少时效性。所以，在进行国土空间规划立法时，要强化多层次的规划体系

[2]。

四、国土空间规划立法的逻辑路径

要想切实落实科学的国土空间规划体系建设就必须明确规划的主体地位，进行有效的资源分析，明确的调研，充分认识到国土空间的管理与各项空间计划的制定。在编制过程中，一方面要根据制定的有关调查、研究规范、制度建设等有关规定，对自然资源的空间进行明确监督，确保其内容有依据。在制定过程时还要充分发挥参与意识，并将其纳入到程序规则中，从而更好地体现规范化。关于各级政府应当行使的规划利益，应当根据现实情况进行分类和研究，目前我国现行的《生态文明规范》的基本规定应当以国家级、省级、市县级为依据，但结合目前的行政管理需要，仍应以更为具体的方式进行分类，以提高体制改革的管理水平。然而，在目前的国内环境下，要真正做到对地方地区进行有效的规划和管理，必须在中央行政基本要求的指导下在原来的基础上充分发挥各个部门的积极性，从而达到一个高效的规划过程。规划分为总体规划、专项规划和执行规划三种，既可以做到横向统一，又可以充分利用垂直管理的优势，从而达到跨部门一体化规划的目标。市县编制工作结束后，最关键的就是如何切实落实好项目。一是制定各类计划的时限，并根据有关规定，制定有针对性的修改方案，在经过批准后，再进行执行。现在正是实施的时机，只有在满足变更的条件和必要的情况下，才能按照系统对程序进行修正，并确保国土空间规划的权威性。在实施方案变更后，如果涉及有关人员的合法利益，则修改方应根据修改的规定对符合条件的人员进行有效补偿。同时，要充分发挥自然资源的管理功能，提高管理质量，并制定出相应的制度规范，使规划过程更加简单，突出规划立法的逻辑[3]。

五、结语

综上所述，我国的国土空间规划立法的健全和确立与我国的行政管理需求密切相关，而我国目前实行的是单一制，要使地方政府能够获得更多的规划权力，就需要要有中央政府的授权和支持，进而产生明确和统一的国土空间规划立法。

参考文献

[1]李林林,靳相木,吴次芳.国土空间规划立法的逻辑路径与基本问题[J].中国土地科学,2019,33(1):1-8.

[2]王洋子.国土空间规划立法的逻辑路径与基本问题[J].中国房地产业,2020(22):65.

[3]王水生.国土空间规划立法的逻辑路径与基本问题[J].百科论坛电子杂志,2020(8):1123.