省际城市的空间发展格局优化策略——基于区域协同视角下的贺州案例

黄昕

【摘要】对于远离区域发展重心且需跨省协同带动地方发展的边界城市，往往面临着上位合作框架不完备、城市定位不清晰、空间结构模糊等困难，这些也是其国土空间总体规划编制工作中首要解决的内容。本文以粤桂湘省际边界城市贺州为例，基于跨省协同发展角度，通过对其及毗连地市的中心职能强度、经济联系强度等多维分析，提出城市发展定位调整和国土空间格局优化策略。为同类型城市空间发展梳理出四点参考建议：加强与区域城市关系的定量研究、构建兼顾主次区域协调城市的空间发展结构、专业化互补式布局重点合作产业节点和制定生态安全与特色化的空间框架。

【关键词】区域协调；省际边界地区；空间发展战略；国土空间规划

引言

我国省际边界城市众多，对其研究最初源于行政区经济理论，安树伟认为在行政因素对经济的约束作用下，边缘经济现象明显；郭荣星认为，应以区域经济学、国（区）际经济学或边界区域、小区经济及其有机联系与作用等三种思路来解决协调发展问题；徐春梅认为区域合作是通过市场机制的作用，实现生产要素跨区域自由流动的最佳组合，促进地区经济的健康协调发展^[1]。随着国内经济发展，城市与区域由单纯的竞争关系走向竞合，通过内部合作和对外抱团参与竞争，成为区域发展的趋势。刘涛、尹向东认为交界地区的区域一体化是未来更深层次区域合作的必然方向^[2]；肖金成更为关注以城市群为主体，构建“大分散，小集中”，“点轴式”或“据点式”城镇体系，推进中小城市的全面发展^[3]，建立城市内部合理的城镇体系，重点布局产业发展平台、完善基础设施建设、提升公共服务水平，吸引人口和产业向中小城市聚集，促进区域协调发展^[4]。

对辐射中心城市不明确的省际城市，往往存在空间发展结构不明晰的特征。宋凌、陶成刚等研究，通过多个可能涉及的城市群及都市圈进行定性分析，并提出在城市总体规划编制中，应注重“发展宽容性”的分析与评估、刚弹结合的管控方式，来平衡空间结构随区域协同发展带来的不可预知性^[5]。由于目前主要以规划类比及定性分析来判断主要对接的中心城市，城市定位与战略的制定难免会欠缺全局性的考量，反映到空间格局上，面对区域协同因跨省行政壁垒而存在不明确的现实、重经济发展而弱生态保护问题，在规划编制应对方法上着墨不多。

本文的研究案例是位处桂、粤、湘三省交界的广西贺州市，远离区府南宁、粤港澳大湾区及长株潭城市群，长期存在发展动力不足、空间发展结构不明晰、土地资源及基础设施配置不合理等问题。为更好地推进国土空间总体规划编制，设立区域协同发展专题，判断城市发展定位及构建国土空间开发保护格局。本文借助经济地理学定量分析方法，摸查贺州与所在区域城市之间的关系，综合考虑区域合作仲的不明确因素，以市场空间主次兼顾发展为思路，制定国土空间开发保护格局的优化策略，为同类型城市的发展提供参考。

1. 贺州城市发展的基本特点与问题

1. 贺州长期处于区域发展战略边缘，“东融”战略作为新契机，但缺乏两省空间统筹与互认合作框架支持，存在一定不明确性。

长期以来，贺州在各类区域发展规划中均处于边缘。直至2019年，广西提出以贺州、梧州及玉林三市为试点，全面对接粤港澳大湾区的“东融”战略，贺州以高铁1.5小时直达湾区核心的时空优势成为先行示范市。在此背景下，贺州通过吸引湾区企业进驻，刺激经济发展，但由于缺乏两省区合作框架支撑及广西内部对三个试点市的总体统筹，“东融”战略实际上存在诸多不明确因素。

2. 现行城市规划定位与空间发展格局存在区域不协调的情况。

对与贺州接壤的多个城市总体规划进行分析，这些城市在定位和发展方向上较为雷同，“省际中心城市”与“区域交通枢纽”几乎成为同样的目标；在空间发展结构方面，历版的城市总体规划结构并无延续关系，现行规划空间发展结构与相邻地市的空间结构衔接出现多处错位（见图1）。

3. 突出的生态优势与城市特色在发展中被弱化，土地资源配置与配套设施支撑长期不足。

贺州有着独特的喀斯特地貌风光与城市景观，并成为“世界长寿市”、“国家森林城市”、“重钙之都”、“粤港澳菜篮子”。但由于建设用地的无序扩张导致生态特征和城市景观一再被削弱；在土地资源配置、交通与市政基础设施方面的配套方面存在明显短板，难以支撑与城市名片相关的康养旅游业、规模化农业生产及基础碳酸钙产业转型升级。

资料来源：肇庆、清远、永州、贺州、桂林及梧州市现行城市总体规划，由项目组归纳绘制

图1-贺州市及周边省际边界五市现行城市总体规划空间发展结构对比示意图

2. 区域协调分析

为精准把握贺州在区域中的发展情况，结合城市关系网络^[6]及引力模型^[7]研究方法，从城市中心职能强度、与区域各市的经济联系强度、产业结构效益及工业化进程三个维度，理清贺州与桂粤湘共33个地市

^①的关系。研究区域城市关系的首要任务是明晰地区经济活动枢纽作用的中心城市，通过城市中心职能指数来进行辨别；其次运用城市经济联系强度模型，辅助判断城市发展的主次引力方向，从而明确城市空间发展方向与结构；最后通过该市及区域城市在产业结构效益和工业化进程情况，明确产业重点融合的主要城市。

1. 1. 贺州在区域中的中心职能强度

计算城市的具体系列公式如下（其中非农人口指数 和经济职能指数 、中心职能 ， 为非农人口数， 为地区生产总值）：

通过计算得出各市中心职能及其排名（见表1），贺州的中心职能强度处于末端，前三位分别为深圳、广州、佛山，其次为湖南长沙、广东东莞，继而是广西南宁、湖南衡阳；贺州与接壤的城市范围来看，省际边界城市中最强的是桂林。该结果与原城市总体规划定位的“省际边界中心城市”有较大差距。

表1–2018年贺州及其所在三省33个地级市的中心职能强度

数据来源：广西壮族自治区统计年鉴2019，湖南省统计年鉴2019，广东省统计年鉴2019。

1. 2. 贺州与区域城市的经济联系

数据选取各市2014-2018年GDP环比增长速度的平均值；现状的三种货运方式的平均货币成本，根据当地实际情况计算；行政融合度的权重，取决于目前贺州与各城市是否有政策支撑或合作框架^②。结合贺州实际需求，进行引力模型调整，表示为：

其中， 为i和j地区之间的经济联系强度，α为区域之间行政融合度； 表示i地区内的生产总值（GDP）； 表示i地区经济增长速度； 为运输方式k的权重； 为运输方式k的平均货币成本； 表示运输方式k的平均速度；d为i与j的最短交通距离。计得贺州与各市的经济联系强度（见图2）。

图片来源：项目组绘制

图2-贺州市与三省区33个地市之间的经济联系强度图

1. 3. 产业结构效益与工业化进程

前者产业结构效益主要通过产业结构偏离度进行观察，反映就业结构与产值结构之间的不对称状态；工业化进程主要通过工业结构比重系数体现，其值大小反映工业化进程和产业发展状况（见表2）。

表2-贺州市与三省区20个地市的产业结构系数与工业结构系数情况（2017年）

注：数据采集自各市统计局网站上的2018年度城市统计年鉴，由作者计算整理；

鉴于年鉴数据的公开及完整度不一，此表仅选择20个相邻或就近地区城市2018年数据作分析。

综上，贺州未来应利用三省通衢的区位优势，从产业经济合作和城市空间结构联系上，重点与区外的广、佛和深、莞四市融合发展；区内则应重点衔接桂、柳两市并协调梧州，以此为主要框架，对贺州内部产业及空间资源进行优化配置。

3. 发展定位调整与格局优化思路

   1. 区域协调视角下的城市发展机遇

1. 广西传统发展中心与粤港澳大湾区联系的新节点

借助珠江西江经济带发展规划，广西建立以梧州为支点，开拓南宁-粤港澳大湾区的联系^[8]；传统发展重心柳州，目前尚未与区内城市建立联动大湾区发展的机制，而在交通区位、土地价格、政策驱动方面，贺州都有着天然的利好因素，有条件发挥省际边界城市的中介性和对外开发的前沿性优势，作为两者经济要素和信息流动的发展节点。

2. 西部陆海新通道与京广高铁经济带的发展联系支点

纵观三省发展，在西部陆海新通道的东通道上汇聚了广西传统发展重心城市，京广高铁经济带是目前发展较为成熟的，除了粤港澳和长株潭两大核心城市群外，韶关和郴州是重要的节点城市，并已具备良好的产业发展基础。随着贵广高铁、柳韶铁路和贺巴高速的建设，以及洛湛铁路的升级改造，贺州的区位也逐步改变，有条件成为西部陆海东通道和京广高铁经济带的发展联系支点，加快融入全国“两横三纵”的都市圈空间格局^[9]。

图片来源：由作者梳理绘制

图5-贺州市在区域发展规划中的关系示意图

1. 2. 城市发展思路的转变与定位调整

1. 空间发展思路转变——从规模扩张到互补式效用增长

贺州正处在工业化实现与增长阶段，应以二产比例上升并占主导为特征，但随着土地及人工成本上涨、GDP能耗持续高位以及环保要求的不断提升，工业用地地均增加值下滑、二产发展增速持续放缓，过往以土地资源依赖型增长换经济增长的规模扩张模式，将不具备可持续性。^[10]对于主要对接城市深圳、佛山、东莞，其土地资源已经面临超量开发^[11]，优化城市内部功能及空间资源已成为首要任务，生产性功能需要从区域核心分解到各圈层边缘城市。贺州可以此突破口，与之进行专业化生产和特定效用的互补发展。

2. 产业发展思路转变——与目标城市实现从被动转移到主动分工，与区内城市协调抱团发展

贺州目前以承接劳动密集型和资源消耗型的产业转移为主，近年虽积极面向医药及数字等战略性新兴产业招商，但见效慢且难与基础产业形成链条。基于自身优势，在分析广佛深莞四大目标分工城市，及桂、柳、梧、永、邵五市的40余项产业发展规划及政府工作报告后，建议贺州应扭转被动承接和只重招商的思路，主动参与到目标城市和协调型城市的主导及战略性新兴产业的细分领域分工融合链条当中。以精深铝加工为例，利用贺州对接湾区的区位及产业基础优势，可融合湾区技术和市场需求，针对柳州发展新能源汽车产业的战略，从中以精铝轻质车架、新型铝燃料电池等细分上游领域切入，进行自治区内外产业发展资源调配的支点。

3. 城市发展定位的调整——从务虚到务实

虽在规划期内难以达到中心城市目标，但凭借众多区域资源，贺州可走出作为区域支点城市的特色发展之路。在“东融”战略指导下，落实先行示范区的总体目标，成为桂粤湘三省边际门户城市、广西对接大湾区和湖南的重要交通枢纽；在产业职能方面，结合自身碳酸钙、精深铝加工和旅游资源产业优势，整合区内桂柳梧发展需求、与“东融”目标城市进行产业分工，发展为桂东北新兴产业基地和旅游城市；基本职能方面除了突出生态宜居园林城市外，应当结合产业发展所需，强化科研教育功能。

4. 贺州国土空间格局优化

   1. 生态安全格局构建——注重生态优势、彰显空间特色

为保障贺州能更好地保持和强化生态优势，基于DEM、第三次全国土地调查、自然保护区、双评价生态分析等相关数据，优先对全市域进行生态安全格局构建。通过对生态源地识别、生态功能节点选取、阻力面构建和廊道提取，为构建起市域生态安全格局，对接区级生态保护红线划定方案，为永久基本农田保护红线及城镇开发边界划定、国土综合整治与生态修复提供指引。重点对姑婆山、大桂山等生态景观资源重点地区，进行细化管控引导。

图片来源：由项目组梳理绘制

图6-贺州市域生态安全格局划定初步方案及三线划定校核过程图

1. 2. 空间发展结构调整——强化主要市场流的空间带动因素、兼顾区内节点协调联动发展

基于贺州与区域经济联系强度及发展思路，构建桂林-广州为主轴、柳州-韶关及梧州-永州为次轴的城镇发展结构。结合经济密度、常住人口与户籍人口空间分布、增长情况等分析，确定城市主副中心和重点镇，形成“一主四副、三轴三区”的空间结构方案。受地形限制，贺州未来将依托各主次城镇发展轴，呈带状组团发展，并引导中心城区与钟山县城融合，以信都副中心及东融产业园将作为对接湾区的重要战略合作发展平台；往西则以昭平副中心及黄姚、生态产业园为支点，对接柳州发展；加强与梧州水陆物流的协作发展，锚定马江镇作为交通物流节点。在总体格局下，统筹各县发展特色，富川与昭平县分别以特色农旅及生态价值转换为各自导向，带动乡镇全面发展。

图片来源：由项目组梳理绘制

图7-大数据辅助分析及市域空间结构调整方案图

1. 3. 产业空间布局整合——分散竞争到统合强化

延续前述发展思路，贺州未来应重点强化碳酸钙和精深铝加工两大产业集群，优化调整装配式建筑、特色农业、食品加工和旅游业四大辅助产业，主要面向大湾区和协调桂柳梧，逐步培育生物医药、数字产业。在空间上，使各组团的主导产业能够以最优的产业资源及交通区位进行匹配，与各自主要分工的区域市场城市进行衔接。分布形成以碳酸钙及其延伸的新材料、装配式建筑为发展方向的钟山-望高组团；生物医药、铝电子为主导的生态产业组团；以及基于现规划铝电子产业为依托，发展精深铝加工为主导的信都东融产业园；培育的数字产业则以现有的数字产业园为依托，瞄准各产业所需的支撑数字技术进行发展，布局在中心城区东南侧，整体最终形成3+1的主要产业空间布局。

为避免目前各产业园区的内部竞争，提升行政审批效率和整体发展水平，建议中远期考虑合并东融、生态产业园，一方面能更好地促进产业集群聚集和优化土地资源，另一方面也可赋能产业园区灵活发展。统合升级赋能后，未来以大东融产业园为区域融合发展的产业平台，进行重点空间资源投放和政策聚焦。

图8-各类主要第二产业企业空间分布现状POI分析及产业空间布局指引方案

图9-区域大数据OD分析与高速路网结构优化方案

5. 总结与建议

本文以省际边界城市贺州为例，针对其城市空间发展结构出现模糊性问题，从区域协调研究的角度入手，梳理经济联系逻辑关系，认识城市发展阶段与短板，结合区域发展规划找出未来发展角色，并提供与生态安全格局相适应的空间结构优化建议，为规划编制提供方向性指引与空间发展战略方案。在总结贺州经验的基础上，结合参与其他同类城市同类规划编制的情况，但对于该类省际边界城市，梳理出如下几点建议：

1. 对于发展方向较为模糊的省际边缘市县，应加强区域协调量化研究，把握发展的机遇与增强动力，辅助城市准确定位及制定空间发展策略；

2. 对于面临区域协调难度较大的跨省合作城市，需要在空间结构上做好双向发展的准备：既要面向区域中心城市布局重要合作发展平台节点，也要注重与同一省区城市联合发展的空间节点；

3. 在推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局总方针下，调整规模扩张思路为重点节点资源投放，实现专业化、互补式效用增长；通过空间结构的优化调整，布局具有地方带动性的区域合作产业平台，并制定产业发展路径、准入门槛和管控标准，逐步构建适合地方发展的产业体系，是该类城市实现弯道超车的关键；

4. 凸显自身生态景观资源优势，构建生态安全格局与重视修复与土地整治等管控手段，是处于省际边界中小城市实现区域角色差异化、带动县、镇、乡村全面发展的重要抓手。

对于我国大部分内生动力不强的省际边界城市，区域中心城市带动是最为直接有效突破发展瓶颈的途径。每个地方的发展与其上层稳固区域协调框架构建是双向促进的过程，推动跨省城市的空间格局优化，仅仅是推动地方迈向高质量发展的第一步，在国土空间规划编制的后续工作中，仍需借助三区三线划定、分类管控、生态修复与综合整治、土地及产业政策引导等方式，不断检讨、修正，方能探索出未来的实施路径。

参考文献：

① 考虑到体制和经济发展基础不一致的问题，且与贺州不具备很强的现实经济联系，故不含香港及澳门。

② 交通方式选择目前的公路、水运和普铁三种货运方式；各类运输方式的平均货币成本根据当地实际情况计算所得；公路平均出行速度取国道与高速公路的平均速度（60km/h），铁路速度按洛湛铁路电气化改造的160km/h时速;行政融合度权重取值按照以下方式进行分等：区内且有共同发展框架、经济来往频繁的取值为0.6-0.8；区内或有共同发展框架、有一定经济来往的城市取值为0.3-0.5；无共同的发展框架、较少经济来往的城市取值0-0.2。

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