公益性生态水利项目融资模式研究

梁华 孔洪明

摘要：在良好生态环境建设中,公益性生态水利工程是非常重要的一环,契合国家生态文明建设总方针。

关键词:公益性、生态、水利工程、融资

1公益性生态水利工程特征

1.1项目主体主要为国家和政府。

公益性生态水利工程投资规模比较大,往往需要持续性投资,主要以国家和当地政府财政投资为主体,具有明显的社会效益、生态效益,但是由于项目的经济效益小,不容易盈利,愿意进入公益性生态水利工程领域进行投资的民间和社会资本少,只有依靠国家或当地政府通过预算和财政拨款的方式进行投资,投资的大小决定了公益性生态水利工程的供给规模的大小和数量的多少,由此,国家和政府便成为公益性水利工程的项目投资和建管主体。

1.2消费的非竞争性。

消费的非竞争性是说,公益性生态水利工程受益者的增加不会引起的社会边际成本增加,增加消费者不会增加一点成本。在公益性生态水利工程的效益享受上,每个受益者能获得相同的效应,且互不影响的,不会因为任何一个人的消费影响另外使用者消费的数量和质量。但由于使用者的增加,提供公益性水利工程的费用的增量并不为零,政府会通过某些途径对这种费用进行补偿,比如运行维护费等。

1.3消费的非排他性。

消费的非排他性是说,公益性生态水利工程任何人在使用过程中,不能由于自己的消费,排除其他人对的消费。或者说难以从技术手段和经济手段上阻止不付费的人享用该物品,所有社会成员都可以享受此类项目带来的实惠,从此类项目得到的收益不属于私有产品,类似于经济学中的"灯塔现象"。同时,公益性生态水利工程进行市场化非常困难,一般社会资本和个人不愿也无法提供这类产品或服务,因为在公益性生态水利工程让众多民众虽然都得到了生态环境改善的好处和利益,但要他们对此支付费用和承担责任是非常困难的。

2、公益性水利生态建设项目融资模式存在问题

2.1投资主体单一,创新力不足

项目融资全靠财政资金,项目业主完全没有融资能力,也没有融资意识,公益性水利生态项目的建设处于被动状态。总投资不足或减少,公益性水利生态建设项目建设就会相应的减少或者停滞,生态建设指标大打折扣,不利于生态文明建设。

2.2融资渠道不畅

长期以来,项目形成的固定资产在使用上是无偿的,受惠者不会支付费用,不能直接带来微观的财务效益,且经济效益发挥非常的缓慢,造成PPP模式的运行困难,民间和社会资本投入困难。2017年以来,国家大幅度加大地方债管理力度,严格规范地方政府融资行为,不得违规新增地方政府融资平台公司贷款,财政部先后下发《关于坚决制止以政府购买服务名义违法违规融资的通知》和《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》等系列文件,在这种政策背景下,进一步加大了公益性生态水利工程的融资困境。

3公益性生态水利工程融资研究

3.1规避项目市场化风险

项目市场化风险是指在项目在市场化运作过程中,除了市场环境变化造成项目成本提高或亏损的风险,也包括,融资过程中融资主体的资本金变动或融资结构的不合理造成的风险。公益性生态水利项目在项目的管理及融资过程中,要有效地识别和控制风险并且要有效合理地规避,政府不能和社会成本共担项目的市场化风险,应由社会及民间资本承担。

3.2融合传统融资模式优点

吸收传统PPP模式中的优势,通过制定优惠政策拉动推动民间投入、调动市场、激活民资民力,拓宽渠道,改善多元化投入机制,引入来自企业、种植承包大户等的民间资本,大力发展旅游管理、采取组建合作组织进行建设,以工出资,多农户收益,以物换工等多种运作模式。

3.3"政府+企业"融资方式

在满足生态目标的前提下,由企业来评估项目的风险,在一定范围内满足企业的需求,政府和企业签订特许经营协议,协议中明确重点将社会资本投入到具有经济效益的部分,政府担当监督者,企业不能以此项目产权作为抵押融资。由于公益性水利生态建设项目本身不是以经济效益为核心,重点在生态建设指标,因此政府不能和企业共同承担经济效益的风险,重点掌控全局生态建设指标发挥的进展;企业负责项目资金筹措,引入各种专业技术,运用自己先进的管理经验推动进项目实施,并独立承担经济效益风险。当项目的经济效益发挥结束后,政府以购买或税收优惠等方式收回产权,此时养护和建设的成本己经大幅度减少,大大减轻了财政负担。

3.4"政府+大户"融资方式

大户作为民间资本重要的引入方式,主要承担项目比较小部分的投资,如:土地流转金等;政府投资占大多数,产权归政府所有,大户只有经营权,大户经营期间负责项目的养护维护,待项目的经济效益发挥结束后,交还政府。政府除了承担项目实施监督以外,还需要提供专业的技术指导。此融资方式主要能将项目规模化管理,减轻政府在土地租赁方面的投入,发挥项目的经济效益,同时大户的后期管理减轻政府在后期管护的投入,减轻财政负担。

3.5"政府+专业合作社+农户"融资模式

在政府的大力宣传和担保下,鼓励农户以土地投资、投工投劳的方式参加合作社,由合作社对项目具有经济效益的部分进行统一开发经营,由政府或者水行政主管部门提供技术服务建立技术交流平台。为了降低项目风险,除了承担项目实施监督,政府还要在合理范围内构建参与式保障体系。政府只需投入启动资金,保证项目产权在政府手中,专业合作社只拥有经营权,待项目经济效益发挥结束以后,归还给集体,此融资方式减轻政府在后期管护的负担,节约了人工投资和土地投资,同时让公众树立了生态保护意识,实现新农村建设,加速了农村经济快速发展,农户收入也会得到稳步提高。

3.6"政府+农户"融资模式

公益性生态水利建设项目旨在生态环境的建设,生态环境的保护离不开当地的群众,政府在宣传的同时应该积极发动民众的参与,可以建立奖惩机制,发动当地农户投入到项目的建设中,投工投劳,完成建设任务,减轻政府的财政负担;对具有观光功能的水利生态建设项目结合到当地的观光旅游业,带动当地经济发展的同时,提高农户参与的积极性。此融资方式大大减轻了政府在维持项目生态功能发挥上的投资,同时也提高了农户对生态保护的重视。

4. 总结

融资和管护方式难点在于产权的明确,公益性生态水利项目,主要是利民,大户承包模式只是缓解投资压力,产权应为当地政府和村社,大户只有经营权,应当与大户达成移交协议,在一定年限后,将经营权移交给集体。同时经果林没有完全市场化,政府可以积极拓展销售渠道,尽量保障大户的盈利。尽量与区县乡村旅游的重点打造区重合,选择自然风光、人文景观等资源优势地方,重点选取土地破碎程度小、大面积连片耕地、农户文化程度相对较高,劳动力足,农户农业投劳时间长的地方,财政投资重点投放在综合治理区和河库周边整治区的措施上,同时大力做好宣传工作,引导当地农民以观光旅游为方向,发展出多种经营模式,比如:用自己的房屋开设农家乐、开设钓鱼池、超市等。将生态环境建设与经济利益紧密联系在一起后,农户感受到了经济收益,自然可以提高农民参与清洁型小流域建设的积极性,投工投劳,自觉的参与到项目建设中、参与到保护生态环境、生态环境的治理与开发中,主动完成改善人居环境整治部分措施,积极主动地保护生态林、保护水源涵养林、进行坡耕地整治、人居环境的美化绿化。不仅减轻了财政投资和后期维修成本,而且对促进当地经济增长,提高农户生活水平的有重要作用。

参考文献

[1]刘冰.我国水利工程建设项目多渠道融资研究[M].北京:对外经济贸易大学，2020.

[2]宋广泽，刘永强，汪亚军.公益性水利工程投资控制研究[J].水利经济.2019,1(27):52-55.