成渝地区协同立法研究

胡瑞诗

摘要：成渝地区双城经济圈作为国家规划的经济重点发展区域，有着自己独特的、较高的发展诉求，对于立法供给也提出了相应的新期待和新要求。一方面，希望通过具有前瞻性的立法法律规范方式，将国家给予的各项政策优惠加以固定化；另一方面，也希望通过超前协同立法规范的方式，为正在实施的各项优惠政策提供强有力的法治保障。为了促进区域经济的进一步发展，为区域联合体构筑制定标准统一、规定一致的新的政策法规体系就十分有必要。

关键词：成渝双城 区域协同 协同立法

面对区域一体化进程的加快，建立与之相协调的立法机制成为共识，我国尚未建立起完善的区域协同立法机制，成渝地区生态环境协同立法作为一块“试验田”，在具有区域协同发展共性下，存在局部发展失衡、生态环境差异大等特殊性和样本特色，未来协同立法的每一步都是对区域协同立法的丰富和完善。成渝地区存在省级、设区的市等多个不同层次的立法主体，立法主体繁多，立法数量大。现阶段，各地因地制宜的立法虽然满足了不同地区需求，但也造成了立法的分散化与碎片化，相关行为处罚措施执行标准不一，法治环境建设不够优化，成为制约成渝地区一体化发展的重要原因。

一、成渝经济协同发展存在制度壁垒

（一）成渝两地现有地方立法存在与经济一体化要求不合拍的现象

由于经济、文化发展水平差异和历史遗留因素，成渝两地个别地方性法规、政府规章和规范性文件还存在地方保护主义倾向的隐形壁垒，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面难以保障两地企业依法享有平等竞争环境，妨碍生产要素流动，阻挠微观经济活力，与成渝经济一体化发展要求不符。

（二）成渝两地立法和执法标准存在差异

成渝两地均有独立的地方立法权，两地在市场准入、环境保护、安全生产等诸多方面存在立法和执法标准上的差异。以嘉陵江流域生态补偿为例，南充市、广元市、广安市参照《四川省“三江”流域水环境生态补偿办法（试行）》确立的基本原则是“超标者赔偿、改善者受益”，而2018 年重庆市政府印发的《关于建立流域上下游横向生态保护补偿机制实施方案》确立的原则是“让受益者付费，保护者获益”。两者在文字上差之毫厘，但实际操作中却可能相去甚远，易导致“九龙治水、各管一段”的客观情况，不利于成渝两地协同发展。

二、成渝经济协同发展规划的落地保障机制虚化

目前，成渝两地政府间、部门间往往以合作协议的签订作为合作开端，但经济一体化合作政策的践行与落实尚欠缺有效的制度保障。

（一）缺乏专门机构推动制度落地和机制有效运转

成渝双城经济圈现有工作机制未明确合作事项的权限划分，缺乏专门的法治协调机构，极易导致“一事多议”或“多头治理”现象的产生，难以规避经济合作中可能引发的法治冲突。

（二）成渝各类协议性文件的签订缺乏统筹规划和法定程序

近段时间，关于成渝双城经济圈协同发展的协议式文件呈“井喷”状态，各地各部门比拼赶超，有的地方甚至出现“为签协议而签协议”的形式主义做法。协议签订的法定程序规定不足，法律合法性审查、备案审批等环节明显缺失。

（三）成渝已签订的各类协议性文件可行性不足，缺乏监督机制与救济机制

成渝双城经济圈建设将面临区域利益分配、产业布局竞争等关系到地方利益的实际问题，目前已签订的各类合作协议性文件大都是比较抽象、笼统的合作框架，表达内容更多着眼于合作意向、发展规划等原则性问题，大多并未厘清权利义务关系，较少提及规划权力、批准程序、财税分配、经济统计等实施细则和技术性事项则。协议性文件的实施欠缺监督机构或纠纷解决机制，一旦出现一方不愿继续履约或者在合作过程中“搞变通”、“打折扣”，将实际损害川=成渝经济协同发展的共同利益。

三、协同治理的立法供给体系的优化

目前，国内没有专门关于社会治理的立法，也就是现有社会治理的法律制度是不完善的，现有立法的实质是在公安、社会治理、社会组织等各个方面，集中性地对市场企业的边界位置及其市场活动的法律界定，是针对市场效益做出的规定，有效参与社会治理的途径在法律制度上的基本问题仍然存在空白。社会治理模式转型是离不开法律给予正当性地助力，法治是最好的营商环境，法治的建设力不足严重制约了地方社会治理工作由“管理”向“治理”的转变和地方治理模式的形成。

许多学者认识到，基层社区自治的权利、义务和机制必须受到法律保护，必须建立适合地方社会治理实际需要和社区自治组织发展的法律保障体系，必须进行自治区管理体制改革，开启社会治理的新时期。

立法机关应该有意识地承担新的任务和责任，促进建立具有精确和高质量立法的社会治理法律制度。一方面，必须把握住准立法的方向。充分重视法治在整个成渝经济圈建设过程中发挥主导作用，努力确保立法政策与改革决策密切相关，对社会治理领域的战略部署进行深入研究，并积极促进将立法扩大嵌入到社会治理的关键领域中。从立法的选择、法规的起草、条例的审查和修订，甚至涉及到法规贯彻执行集中讨论社会治理的症结、困难和痛处。将制定问题为导向制定规章制度，追求良法与善治的双赢。另一方面，立法工作启动后需要提高立法的质量。总结各地地方立法经验，结合成渝经济圈建设布局和社会走向为立法工作建立新的机制，以提高精细度和效率为成渝经济圈地方立法的目标。地方立法本身就是一个体现社会细致的工作，从社会治理的细节出发再深入纵横，努力建立一个以法律法规为基地的协调稳定的监管机制，以促进精确的社会治理

成渝地区双城经济圈作为国家规划的经济重点发展区域，必定有着自己高端独特的发展愿望，对法治建设也有比其他地方更为迫切、更高层次的需求，这股新势力来袭注定是要打破传统跃入高质量发展平台的。如成渝社会治理要求秉持开放分布理论基础，进一步体现发展展望，吸引外企外商投资、为获得稳定国际资金流，为外企外商创造更加优惠的政策环境、提高经济发展速度和水平的都是现实需求。为了促进区域经济的进一步发展，成渝地区双城经济圈承载了国家的宏远希望与成渝人民切实的生活向往，既要满足国家给予的优惠政策，又要在法治建设上有所创新，因此立法做出相应调整的大致方向应如下：国家政策与法律法规在新时期应当是相辅相成彼此优化的，一方面，国内外都希望通过前瞻性的立法和法律规范，把国家给予的政策优惠固定下来。另一方面，先进的立法和规范是正在实施的优惠政策得到法律坚实保障的不二之选。双城经济圈并不能简单地遵循上位法或仅仅对具体的上位法进行一一阐述，也不能仅仅满足于与上位法“不抵抗”原则进行重复粘贴式立法，也就是说，国家应该允许成渝地区双城经济圈立法机构制定不同于国家法律的相关立法规范，在一定条件下突破现有上位法的规定。希望国家能够做一个“放风筝的后盾”，允许成渝根据本地区自身发展的需要进行超前的、先进的、但又实际与成渝发展发展环环相扣的，符合自身实际的相关法律规范。

成渝地区双城经济圈地方立法权在客观上存在差异，地方立法理念也需要磨合，虽然主观客观均存在着差异，但共同推进成渝地区双城经济圈建设的目标是一致的，两地应共同认识到对成渝经济圈建设来说取得切实推动的助力关键是发挥地方立法的保障主导作用，求同存异是两地城市群发展的基础要领。

首先要在地方立法取得协同理念，理念是实践的先导，共同的理念是在建设经济圈步调中的节拍器，维持着一致的节奏，现成渝经济圈的立法主体所要进行立法的最直接效果是为了推进成渝经济圈建设，通过法律的建设加持经济底盘从而升华整个社会上层，因此秉持步调一致的协同理念是首要。协同立法理念是在合乎宪法和法理的层面上讨论的，首先是立法级别、立法权限、立法权能三位一体的省级人民代表大会及其常委会和重庆市人民代表大会及其常委会之间在同一层级达成一致；二是立法权限相同的重庆市与四川省的设区的市的人民代表大会及其常委会可以不在同一层级的基础上进行协同；对于既属于设区的市又属于省级人民代表大会及其常委会的立法事项，四川省级可以与成都市及其设区的其它市和重庆市进行协同立法。我们追求的是理念步调一致，但在统筹方式上是要尊重各自的地方实情与进度的，在总体的立法计划方面例如年度项目目标运用协同立法理念或许更加合适，四川省政府2021年立法计划已出炉，今年立法计划项目共92件，其中制定类项目20件，调研论证类项目72件，在此可与重庆市市政府2021年立法工作以紧扣党中央、国务院决策部署和市委工作安排，聚焦科技创新、国家安全、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治、人工智能等重点领域立法为重点的有针对性的立法项目进行互相学习、融合升级。对于如何开展这一中心点的讨论，可以从协同立法平台的建立、协同立法事项的规划确立、协同立法保障的建设稳固等方面着手，在立法的各个环节围绕着协同开展工作，无论是调研考察、选题审议，还是听证评估等环节，形成一致理念，将立法工作从制度制度设计延申落实到具体的建设实践中去。

其次是搭建协同立法平台。正如上述提到，理念作为先行者，为协同立法的工作提供了方向和基础，而如何开展好协同立法，最切实的一步是要搭建协同立法的平台。一是明确定位到地方立法的带头班子。成渝地区双城经济圈作为一个宏大的城市群，地方立法主体层层分布，数量较多，协同工作有序开展的前提是确定协同立法的牵头地方，可以采取定点或者班的做法，由带头地方定期协同辅以不定期组织的方式协同成渝立法各主体开展协同立法相关工作。二是搭建立法交流平台。各方主体的实施领域和情况不同，但都对整个成渝经济圈产生着作用影响，秉着合作衔接的理念应当不管是定期还是遇到问题时积极对协同立法效果经验和方法进行交流，共同推进协同立法。三是搭建信息共享平台。建立成渝地区双城经济圈协同立法信息共享平台，共享信息是协同立法最便捷的合作方式也是时代形势，及时分享协同立法各方制定的地方性法规，交流各自的立法工作情况和重要立法信息，讨论地方立法工作中的重要问题，形成共识，推动协同立法发展。四是搭建立法会商平台。成渝地区双城经济圈协同立法带地方组织协同立法各方，在调研方向、选题背景、草案起草、是否开展立法前评估等方面进行会商，达成一致意见，稳步有序有效推动协同立法开展。五是搭建立法研究平台。成渝地区双城经济圈中大学院校分布不平衡，有的地方甚至一所全日制大学院校都没有，为此，为了加强协同立法工作，可以依托成都、重庆两地高校资源相对密集的优势，搭建共同的或者院地联合的立法研究平台，开展理论研究，为协同立法提供理论支撑。六是搭建立法前评估平台。为了开展好协同立法工作，建立立法前评估平台，采取立法前统一评估或者分别评估的方式，对草案中主要制度规范的可行性、地方性法规出台时机、地方性法规实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估，为协同立法提供第三方依据。及时跟踪督促指导立法计划执行，加强组织协调，定期通报进展情况

同时，要明确协同立法事项。前已述及，成渝地区双城经济圈省级人民代表大会及其常务委员会立法权限较宽泛，立法事项多，那么协同立法的项目就多。今年3月下旬，川渝两地首个协同立法项目——优化营商环境条例已分别经两省市人大常委会会议通过，为川渝协同立法开了好头。2021年4月6日，市人大常委会2021年第一次立法工作推进会上，按照川渝两省市人大常委会合作协议确定的原则和任务，今年两省市人大将重点推进嘉陵江流域生态环境保护、铁路安全管理协同立法调研。其中，根据安排，《重庆市人民代表大会常务委员会关于嘉陵江流域生态环境保护联防联控的决定》和《重庆市铁路安全管理条例》均为2021年市人大常委会立法计划中的预备项目。《重庆市人民代表大会常务委员会关于嘉陵江流域生态环境保护联防联控的决定》拟于年内提请审议，且将与四川省的相关立法工作保持同步。《中华人民共和国立法法》明确规定属于设区的市的立法事项的建议，纳入了地方立法；对其规定不甚明确的，经请示，全国人大常委会法制工作委员会作出了明确答复，如妇女权益保障、旅游业促进、老年人权益保障、文明行为促进、信息经济智慧应用促进、绩效管理、职业技能培训、养老服务业促进、社区教育促进、气候资源开发利用和保护、科技创新促进、市场中介组织管理、数据共享开放、特种行紧。

充分开展立法调研，加强立法论证。切实掌握成渝行政管理尤其是基层实际情况。要完善立法草案公开征求意见机制，充分利用网络、走访、座谈等多种形式听取人大代表、政协委员，立法专家、科研院校，企业、行业协会，基层立法联系点及社会公众等方面意见建议。要坚持问题导向，聚焦当前成渝经济圈改革发展的重大疑难问题，全面研究解决问题的路径方案，科学设计能够有效解决成渝经济圈发展的实际问题、切实可行的制度规定。要提高审查质量，加强沟通协调和指导督促，力求立法草案科学合理、结构严谨、逻辑严密、内容详实，制度措施的操作性和可行性强。

最后，要提供协同立法保障。开门立法、深入调研论证外，还注重川渝协同、凝聚双方共识。一是建立健全协同立法工作机制。围绕协同立法具体工作，探索建立立法牵头、立法会商、协商沟通、经验交流、信息共享、理论研究、立法前评估等工作机制，用工作制度机制保障协同立法有序推进。二是建立健全人才交流机制。立法队伍是成渝地区双城经济圈协同立法的人才保证。加强协同立法队伍建设十分重要，各地可以通过交流培训、互派干部等方式，共同提高工作立法能力和水平，为协同立法提供有力保障。三是发挥立法咨询专家的作用。从近年来的立法实践来看，我们制定每一部地方性法规过程中，都反复征求立法咨询专家的意见建议。我们也十分重视他们的意见建议，并吸纳了不少意见建议，为我市地方性法规的科学性、合法性、可行性提供了有力的保证。结合成渝地区双城经济圈协同立法实际，可以采取统一或者单独方式征求立法咨询专家的意见建议，集中分析研究吸纳专家意见。四是遵循立法规律。川渝两地人大围绕协同立法积极行动、大胆探索、努力创新，在立法工作上建立协同机制、在价值取向上凝聚共识、在具体内容上沟通一致。协同立法过程中，无论是共同起草、分别审议，还是分别起草、分别审议，都要遵循立法规律，坚持科学立法、民主立法、依法立法等等。及时跟踪督促指导立法计划执行，加强组织协调，定期通报进展情况。同时，协同各方的立法调研、论证等相关工作只能加强，不能削弱，从而保证成渝地区双城经济圈协同立法的地方特色，保证协同各方地方性法规立得起、行得通、真管用，持续提高立法的质量。

参考文献

[1]龚维斌,《社会结构变迁与社会治理创新》[M]，国家行政学院出版社，2014，第128-130页.

[2]《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市2021年立法工作计划的通知》[D]

[3]《四川省人民政府办公厅关于印发四川省人民政府2021年立法计划的通知》[D]

[4]《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市2021年立法工作计划的通知》[D]

[5]参见袁标,《成渝地区双城经济圈中地方立法权差异与协同立法》[J]，《四川省立法学年会论文集》,2020第302-309页

[6]于立深.《区域协调发展的契约治理模式》[J].浙江学刊,2006(5).

[7]叶必丰.《我国区域经济一体化背景下的行政协议》[J].法学研究,2006(2).

作者简介：胡瑞诗，四川省社会科学院，硕士研究生，从事法学研究。

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