农村供水工程PPP模式适用性分析

孙发岭

摘要：随着社会的快速发展，农村供水是重要的农村水利基础设施，是我国新时期实施的新农村建设和乡村振兴战略的关键环节和重要基础，是城乡基本公共服务均等化的主要内容。为了解决供给主体缺位的问题,本文提出引入民间资金以PPP（Public-Private-Partnership）项目融资的方式参与农村安全饮水工程,用大量闲置的民间资金解决政府投资不足的矛盾。在全面了解各种融资和管理模式参与农村饮水安全工程建设的优势与不足的基础上,力求找到适合农村饮水安全工程融资的模式。

关键词：农村供水工程；PPP模式；适用性分析

引言

近年来，我国农村长期存在的饮水难和饮水不安全问题已基本解决，同时形成了多种形式的农村供水设施建设运营模式。农村供水工程已经覆盖各个村镇范围，有效保障了村民获得安全与充足的灌溉水源以及饮用水源。但是不应忽视，很多农村地区在扩展供水工程覆盖规模的前提下，未能充分重视农村水源保护工作。因此，农村供水工程必须建立在严格保护水资源清洁与安全的基础上，避免村民的日常用水受到污染。

1农村供水的特点及PPP模式的定义

1.1农村供水是指向县(市、区)城区以下(不含县城城区)的镇(乡)、村(社区)等居民区供水，以满足村镇居民、企事业单位和第二三产业用水需求，不包括农业灌溉用水。目前，我国农村人口居住区规模不大、分布分散。正是农村这种分散化的分布格局和特殊地位区位，使得农村供水在供水水量、供水水质以及安全性保障方面与城市供水有较大不同，并较为复杂，如山区、旱区等。因此，一方面，农村供水设施的建设和运营需要根据自身特点因地制宜，因而供水设施受住户分散的影响，全部集中难度较大、成本较高。而另一方面，从供给角度看，供水规模越大如城乡一体化，城乡基础设施均等化的特点就越显著；反之，规模越小，影响供水水量、水质、保证率、长效管理的因素就越多，如小规模的集中饮水工程。总体上，农村供水起步较晚，投资标准低、投融资环境差，基础薄弱，供水企业进入门槛低，资金、技术和人才缺乏，分布分散，工程战线长、点多面广量大，服务对象特殊，具有基础性和维护管理难度大等特点。

1.2PPP模式的定义

PPP是Public－PrivatePartnership的英文首字母缩写，指在公共服务领域，政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。在该模式下，鼓励私营企业、私营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。与传统BOT相比，PPP的主要特点是，政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期可研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。

2农村供水领域PPP模式应用的问题

2.1农村供水工程监管体系不健全

农村供水工程最根本的建设目标在于保障村民的饮水安全权益，因此作为工程监管部门务必认识到监管控制农村水源分配的必要性，运用最优化的思路与途径来分配宝贵的农村水资源。现阶段，各地针对农村供水工程在全面拓宽工程建设覆盖规模的前提下，必须重视最根本的水源供应安全，但大多数农村供水工程监管体系不健全，严重影响到当地居民的安全供水权益。

2.2强调政府责任增强项目吸引力和持续性

农村供水工程分布松散，传统模式下工程规模不大、投资力度不强，项目管理效率不高，在PPP模式下，社会资本承担的风险与回报不相称。目前，我国对PPP模式的配套政策和法律法规还在不断完善中，回报机制以及风险分配机制还不健全，是导致社会资本想进又不敢进的主要原因。公平合理分担项目建设和运营中的风险，特别是政府主动化解影响项目的风险因素并承担相关责任，将会给社会资本方减轻压力，更能吸引社会资本的参与，也能保障项目的顺利运营。

2.3缺乏合理的绩效考核机制

从PPP政策情况看，《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》的通知 （财金〔2020〕13号）的发布在一定程度上为PPP项目的绩效管理提供了依据，但总体上还缺乏针对PPP项目全生命周期绩效考核指标体系相关标准或规定。从现状看，农村供水PPP项目实施过程中存在着绩效考核薄弱的问题，有的项目缺乏完善的绩效考核指标要求，在运营期缺乏有效的绩效考核方法，有的项目采用“工程可用性付费”“运营绩效付费”方式，但没有将可用性付费与运营绩效挂钩，需要建立完善合理的绩效考核机制。

3农村供水领域PPP模式应用的具体策略

3.1建立健全运行管理机制

①过与各乡镇、村社及用水户签订供水设施管理协议，进一步明确管理范围及责任，力争人人参与、人人管理，切实改变村级供水管网跑冒漏等现象，确保供水工程正常运行。②加大相关法律法规的出台和宣传，提高运行管理过程中的公正性、公开性和透明度。通过新闻媒体，大力宣传先进典型，曝光违法行为，以案说法，形成节水、爱水、惜水、人人护水、造福后代的浓厚氛围。③建立公共服务窗口和平台，统一水利部门对外服务形象，具体做到“五统一”，即办公场所统一规划设计、统一行业标识、统一建设和服务标准、统一设施配备、统一人员配置，以保障基层水管单位对新农村建设提供优质的水利服务。对已有规章制度进行补充和完善，从制度上保障农村供水工程PPP模式的科学运营。

3.2.加大政府对农村供水PPP项目投资引导力度

作为农村社会经济发展的重要基础设施和公共服务产业，建设和发展符合现代化农村发展需求和城乡供水均等化标准的农村供水设施，需要大量的资金投入，特别是对那些欠发达、建设任务重的地区尤其如此，靠地方财政以及传统融资模式困难大，即使采用PPP模式，仅靠收水费收入盈利空间有限，考虑资金使用成本问题，地方补贴也会不少，加大了县级政府财政压力。因此，建议中央加大对农村供水建设的投入力度，特别是加大PPP项目政府投资引导启动的力度，既可优化项目的融资结构，也会降低县级政府的支付压力，增强项目的可持续性。

3.3建立和完善农村供水PPP模式绩效考核办法

绩效考核是一项管理机制，服务于特定绩效目标，具有促进和催化合作目标实现的特点。因此，我国不少PPP重要文件中都提出了项目绩效考核要求，且越来越具体和清晰。结合国家有关要求，建议针对农村供水PPP项目的类型和特点，特别是采用政府付费、可行性缺口补助回报机制的项目，应制订以产出绩效作为项目核心的绩效考核办法。PPP项目的绩效考核办法，应从行为指标、结果指标、管控指标等方面建立一套评价标准，将其作为付费和保证金管理、运营改进、监管机制完善、风险管理、分担机制调整的重要依据，既可规避保底回购、保底承诺、明股实债、购买服务等问题，也可有利于加强政府付费项目的规范化和科学化管理。

结束语

农村饮水安全工程，是直接关系到广大人民群众的身体健康，是筑牢“民生底线”互关重要的一环。建设是基础，运行是关键。解决农村饮水安全“最后一米”的问题，也是解决农村饮水不安全不稳定的问题。科学管理，探索长效管护措施，全面靠实农村饮水安全地方政府主体责任，水行政管理部门行业监管责任，供水单位运行管理责任，确保农村饮水安全工程。建得好，管得好，才能长收益，确保群众吃水有保障，提高群众的获得感，幸福感和满意度。

参考文献

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