国土空间规划体系下自然公园规划研究

李小路

摘要：本文对国土空间规划体系下自然公园规划的需求进行了简要分析，认为我国当前自然公园规划存在的问题集中在管理权责不明、公园结构设置缺乏合理性、范围设置不科学、“保护性”界定方面存在漏洞等方面，提出在宏观层面遵照统一标准、规划过程需具备“空间格局”、必须坚持“以人为本”等有效思路，以供参考。

关键词：国土空间规划体系；自然公园规划；结构设置；空间格局；以人为本

引言：早在2010年年底，国务院印发了《全国主体功能区规划》（以下简称《规划》），基于战略性、基础性、约束性，希望实施主体功能区规划，推进功能区建设^[1]。《规划》的发布意味着我国国土空间开发思路和开发模式将会发生天翻地覆时的变化，代表着我国区域调控理念和调控方式将会出现重大创新。时至今日，应对自然公园的规划效果进行阶段性总结，找出优缺点，积极调整，以观后效。

一、国土空间规划体系下自然公园规划的需求分析

“可持续发展”既符合现时发展需求，又具备前瞻性和长远性。但在现代社会，人们理解“发展”的角度不能太过狭隘，而是应该从广义角度切入。比如在空间资源化发展方面，土地及绿色植被资源如何才能最大化利用？如果单纯从较为极端的角度进行思考，则必定与一些人的想法背道而驰。总体而言，若要实现空间资源化，同时促进绿色生态环境的构建，可将思路转移到自然公园规划方面。具体而言，一方面，自然公园是“大众共享资源”，任何人都可以享受，且该资源的运营者既可以由国家组建相关部门进行管理，又可以通过市场运作的方式，由政府与私人管理者合作，实现双赢。另一方面，随着我国经济水平的不断提升，城市化发展速度正在逐渐加快。一个不可忽视的情况是，越来越多的城市居民对“大自然”的渴望程度正在与日俱增，希望在距离所在城市不远处（甚至是居住社区、工作单位附近）便拥有自然公园。总之，自然公园的妥善规划，既能够提升城市生态文明建设质量，又有助于在一定程度上解决我国社会当前主要的发展矛盾，最终达到降低人们生活压力，促进人与自然和谐发展的目的。

二、当前我国自然公园规划存在的问题简析

（一）管理权责不明

自然公园的规划必然涉及自然资源管制问题。具体而言，规划自然公园时，如果涉及自然保护地、自然保护区等因素时，“公园”便不再是一个单独的词汇，而是具备多种“属性”。比如自然保护地可分为风景名胜区、原始森林、草原植被、野生植物保护区、动物栖息地等^[2]。按照我国现行管理体系，上述自然保护地归属的建设部门、管理部门错综复杂。比如森林保护地归国家林业局及其下属单位负责管辖；湿地公园则划归水利部管辖；诸如冰川公园等需要国家海洋局等部门进行管辖。此种相对复杂的管理体系导致管理权责不明，实际上体现了我国当前自然公园规划过程中面临的一个问题——起步晚，能够参照的样本数量较少，只能步步为营、逐渐改善。

（二）公园结构设置缺乏合理性

有研究显示，目前，在我国自然保护地中，超过80%的面积为各类型的自然保护区，其他类型保护地的面积占比率极低。由此造成的后果是：①自然保护区内的生态管制强度极其严厉；②自然保护区并不是无人区，如前文所述，其内很可能有大量世代居住与此的本地居民。因此，“发展”与“保护”之间出现冲突是必然现象。

（三）范围设置不科学、“保护性”界定方面存在漏洞

自改革开放以来，尽管我国用40余年的时间走完了西方发达国家数百年的发展道路，取得了辉煌的成绩，但不得不承认，其中的一部分成果建立在对自然环境的破坏之上。而自“可是续发展”理念逐渐以政策、制度的形式发挥作用后，我国开始了“设立自然保护区”的工作。从理论上来看，设立自然保护区无疑是正确的，但由于彼时的技术、认识水平、长远发展规划都相对不足，导致很多保护区的边界规划存在严重的问题。比如一些原本拥有较多常住人口，且在一定程度上形成了产业链的农村及山区被划定为自然保护区，使当地居民已经习以为常的生活模式被迫改变，同时还削弱了保护区的生态效益。

三、国土空间规划体系下自然公园规划的有效思路简述

（一）自然公园的规划需在宏观层面遵照统一标准

综合考虑上述问题，在国土空间规划体系下，自然公园的规划需在宏观层面遵照统一标准，以此为基础，在实际执行阶段，需结合地方实际情况，完成灵活调整。具体而言：“以自然保护地为核心”的原则可以保持不变，原因在于，此种方式无论何时都是实现对自然资源进行妥善保护的有效方式。如上文所述，目前，我国拥有多种类型的自然保护区，如森林公园、草原公园、各类风景名胜区等。按照传统的规划与管理模式，每一种保护区地的背后都有对应的政府部门。而这些部门在以往建立自然保护区、规划自然公园的过程中，参照的标准均具备较大的狭隘性和局限性，未能在宏观层面形成“统一”。为解决该问题，需结合国土空间规划体系，综合各方需求，实现“多规合一”。比如某个地区森林资源丰富，拥有成片的商品林。若要将该区域规划为自然公园，则不应仅仅由林业局评价自然资源的类型及归属范围，而是由国足资源规划单位负责集中审查，待完成自然公园内自然资源属性及生态价值的综合评估后，按照相关标准，完成规划。

（二）规划设计过程应具备“空间格局”

“空间格局”是指生态或地理要素的空间分布与配置。从哲学角度进行解读，可得出如下结论：规划自然保护区，规划自然公园的目的是什么？在环境破坏十分严重的年代，设立自然保护区是为了避免自然资源遭到进一步侵蚀，希望为子孙后代留下绿水青山。到了现代社会，由于环保意识已经深入人心，“竭泽而渔”式的短视发展理念早已为人所唾弃，注重科学发展才能获得绝大多数现代人的认可。基于此，适用于现代社会的“空间格局”绝不仅仅是对自然资源、自然环境的“狭义保护”，而是冲入理解自然、尊重自然，促进人与自然的和谐发展。

（三）自然公园规划应当“以人为本”

“以人为本”，即人本思想同样是一个哲学问题。以我国为例，在特定的历史年代，由于生产力不足，加之人口基数大，当人的基本需求（吃饭）都无法得到满足时，保护自然环境根本无法纳入人们的考量范围。而到了现代社会，越来越多的人认识到，人与自然相辅相成，大自然可以离开人，但人类不能脱离自然。基于此，“以人为本”在某种程度上便是“以自然为本”，只有找到人与自然和谐共生的方式，才能真正实现可持续发展。以规划自然公园为例，人们的基本需求需要得到满足，可对自然环境进行一定程度的改造，但绝不能再次出现“破坏”的情况。只有如此，人本位思想才能转化为自然思想。

结语：影响我国国土空间规划的因素多种多样，除了常规意义上的社会经济发展力、产业结构之外，城市空间、社会整体意识形态的变化，共同决定我国国土空间规划政策的制定不可能一蹴而就，只能随着新问题的出现，不断总结、不断完善。在此种体系下，自然公园的规划务必契合宏观发展需求，遵循“以人为本”理念，融入“空间格局”概念，最终形成具备中国特色的自然公园规划体系。

参考文献：

[1]沈祥.浅谈国土空间规划体系下自然公园规划[J].现代园艺,2021,44(10):51-52.

[2]赵炳鉴,任军,万军.国土空间规划背景下自然保护地体系整合优化初探[J].国土资源情报,2020(09):16-22.

作者简介：姓名：李小路（1982.12--）；性别：男，民族：汉，籍贯：山西长治，学历：本科；现有职称：中级工程师；研究方向：国土空间规划、不动产登记。