农村宅基地执法监管体系亟待理顺

梁海

摘要：随着中国城乡一体化发展进程逐渐加快，对农村宅基地使用权流转问题的重视愈发突出。农村宅基地使用权制度的完善，对保障广大农民权利及提升农村总体经济发展水平等产生重要影响。基于此，本文章对农村宅基地执法监管体系亟待理顺进行探讨，以供相关从业人员参考。

关键词：农村宅基地；执法监管体系；理顺

引言

农村宅基地属于农村建设用地的主要组成部分之一，关系到广大农民的居住问题，同时关系到我国广大农村经济的进一步发展。近年来，农村经济的整体发展推动农民生活水平不断提升，在乡村的发展过程中，农民改善居住条件的需求也越来越大，掀起了住宅建设的热潮，农村已经发生了翻天覆地的变化。这一全新的发展形势，给农村宅基地的管理带来了全新的挑战，出现了法律法规不健全、房屋规划意识薄弱、“空心村”、宅基地“超标”、管理手段相对滞后等一系列问题。

1农村宅基地“三权分置”的现有理论

目前，关于宅基地的法律内涵以及宅基地“三权”之间的关系存在不同的看法。集体所有权指的是宅基地集体所有权，但是我国对农户资格权和宅基地使用权的界定不明晰。农户资格权指的是农民对所居住的住宅有使用的资格。宅基地使用权是指农民可以自由流转自己的房屋，通过这种方法进一步增加农民的财产性收益，为农民获得更多的经济效益。相对来讲，宅基地权利是一项独立性比较强的权利。

2农村宅基地执法监管体系的不足

2.1职能边界未厘清

由于土地管理法第78条对宅基地的认定和违法查处范围没有进一步细化明确，导致基层在执行的过程中出现职能边界不清等实际问题。在宅基地的认定上，农业农村部门认为宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等；自然资源部门则认为宅基地应从主体、性质、用途三方面去判定，对应村民、集体土地、住宅三个关键要素。在违法查处范围上，农业农村部门认为非宅基地类违法行为不是农业农村部门查处范围；自然资源部门则认为只要农村村民在集体土地上违法建住宅的，不管是建设用地还是基本农田等农用地上，一律由农业农村部门查处。

2.2农村“一户多宅”情况复杂

因为很多人缺少必要的房屋建设权属意识，农村地区经常存在随意建房或者直接借地建房的问题，这样的情况很容易造成“一户多宅”且难以对问题根本进行溯源，在调查房地一体确权登记方面，始终存在较大困扰。很多村民在进行确权登记时仍然刻意隐瞒，避而不谈自己多占多建的相关情况，这也导致农村地区房地一体使用权调查难以有效开展。

2.3宅基地管理的法律法规不健全

近年来，国家非常重视农村宅基地管理，出台了诸多法律法规，但执行效力受到很大局限。在宅基地的有关法律方面还存在许多空白，导致许多宅基地管理工作存在无法可依的情况，加大了管理难度。《土地管理法》规定，每一户农户只能拥有一处宅基地，同时对于面积也有严格标准，但在实际中却出现了一户多宅、面积超出范围等情况。

3农村宅基地执法监管体系的理顺分析

3.1在职能职责上

建议土地管理法实施条例在修订过程中，明确非法占地建住宅所占土地的性质；明确农业农村部门对农村宅基地违法案件的查处区域范围；赋予农业农村部门恢复土地原貌的行政处罚权；由自然资源主管部门在非法占地（或非法转让土地）违法行为发生初期可依据第74条、第77条进行前置违法行为查处。

3.2建立基地使用权调查数据库

完成房地一体农村宅基地使用权实地调查之后，需要有效建立基地使用权调查数据库，并根据相关数据内容和数据调查资料等进行全面的整理，实现将数据入库。在此期间，如果仍然发现权籍调查中存在问题，则需要及时进行处理，可以以每户为基本单位，以实现对全级调查资料和相关数据的整理与汇总。值得注意的是，在进行资料整理和数据库搭建时，需要将房产权属证明材料、实地拍摄照片、信息权籍调查表等进行合理规制，确保相关信息完善，以便后续的调查和调阅。

3.3健全法律法规

在市场经济条件下，土地流转已成必然，应该出台相关的法律法规，通过选择试点单位，在实践中积累经验，探索拓宽市场交易的管理模式，例如城镇居民购置农村闲置的宅基地，提高空闲宅基地的使用率。同时，在市场以及宏观调控方面出台相关法律法规，例如宅基地的转让、出租等，保证宅基地流转、出租之后，农民有最基本的生活保障。

3.4明确宅基地使用权的范围

明确宅基地使用权的范围，通过健全宅基地法律法规体系，规范宅基地使用权流转市场有序发展。要做好对宅基地、自留地、自留山的使用权，宅基地范围内所有权，所有权变更登记，公共事业用地使用权等具体事项的管理。保证流转有法可依，保障纠纷处理有法可循，激发宅基地的隐形价值，为农民带来直接的财产性收入。

3.5实行宅基地社区管理

将村庄宅基地用地进行统一整体规划，按照城市建设用地管理。比如，对雄安新区、河北自贸片区内（正定区片）、城乡接合部的村庄，按照国土空间规划和绿色经济要求，进行生态农庄、旅游农庄等整体开发建设。再如，将村庄用地配置为绿色农产品生产区、农产品加工配送区、高科技农业展示区、农业品种技术试验区等，实行产业化经营，原宅基地实现整体规划建设，成为集体城镇化生活社区，结余土地社区自动复耕或作为经营性建设用地流转。鼓励“在社有房，离社有偿退出”。资格权与集体土地权利逐渐脱钩，原集体成员自由加入和退出集体组织，实现人与地“脱钩”发展，以特色产业“引人、引资、引绿”。这类管理模式有利于村集体组织实现建设用地间融合利用，原集体成员自由加入和退出集体组织，活化了集体建设用地要素资源，既为农民和市民间流动提供了通道，也为城乡要素平等流动提供了通道。

3.5做好登记与审批工作

在农村宅基地确权登记的审批工作中，要做到客观、公正地行使审批权，并对审批的结果承担责任。在事情特殊的情况下，审批可以保障提高效率，且发挥法律效力。审批部门要了解所有的工作事项，并详细分析，确保事项的真实可靠，而且合法。对于此，有必要借鉴欧美国家的做法，在审批之前要按照有关制度做好审查工作，效果会更好一些。社会不断发展，农村宅基地确权登记制度依然存在不足之处，强化审批工作使得这项工作更加完善，所以，对农村宅基地登记进行审批，可以使得登记机构所提供的登记符合要求，登记信息更加准确，减少失误率，农民的权益得到保护。

结束语

综上所述，在我国农村房地一体宅基地使用权调查中仍然存在房屋超出建房占地面积、“一户多宅”、权属来源不清、执法管理措施欠缺等多方面问题，需要不断强化房地一体农村宅基地使用权调查方式方法。因此本文从技术路线和相关注意事项入手，分别探究强化底图制作、调查方法、调查内容、房屋调查、权籍图表绘制以及建立专项数据库等相关方法，以期能够进一步提高我国房地一体农村建设用地权籍调查工作开展水平。

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