乡镇级国土空间规划编制的思考

罗传江

摘要：正值国土空间规划体系构建的初步阶段，本文充分认识新时代下国土空间改革对乡镇层面国土空间规划提出的新要求，探讨了乡镇层级国土空间规划编制技术新路径，以期为量大面广的乡镇层级国土空间规划编制提供一定的技术范式借鉴。

关键词：国土空间规划；乡镇层级；国土空间改革

引言

2019年5月，《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(下文简称《若干意见》)正式对外公布，《若干意见》从国家战略层面明确提出建立国土空间规划体系，提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平。《若干意见》公布以来，中央和地方各级政府都拟定了国土空间规划编制的目标任务，并出台了相应的指南或细则有序开展规划组织编制工作。面对传统规划制度框架下“多头规划”、利益博弈等多种原因造成的规划乱序，要在既定的目标下如期完成国土空间规划编制这一国家大计，必须理顺国土空间规划与现有规划之间的逻辑关系，在“规划—衔接—体系”的框架下，构建全新的国土空间规划体系，推进国土空间治理体系和治理能力现代化。

1乡镇层级国土空间规划在国土空间改革的新要求

1.1生态本底作为编制首要前提

生态文明时代下，生态文明建设优先是国土空间规划体系构建的核心价值观。乡镇作为国土空间规划体系直接实施落实的基本单元，是生态保护实施最基础且最关键的一环，因此在国土空间改革下新的要求是将生态本底和自然资源本底作为乡镇国土空间规划编制的首要前提，强调自然资源和生态的管控与保护。

1.2高质量发展、高品质生活作为发展导向

“十四五”新型城镇化提出了高质量发展的新要求，推进高质量发展、高品质生活的关键路径则是乡镇国土空间规划是否将高质量发展及生活作为国土空间规划体系的重构目标，通过双评价、双评估，有效落实“多规合一”，科学划定三区三线，实现发展方式、生活方式及治理方式的积极转变。

1.3全域全要素全生命周期综合管控

国家治理体系和治理能力现代化推动国土空间规划管控体系的重塑与改革，要求新时期的乡镇国土空间规划需要实现全域、全要素、全覆盖的综合管控，转变过往上位总体规划对乡镇规划的管控缺失，并且实现全生命周期管理。

2乡镇级空间性规划的现状

2.1空间性规划类型和数量众多，自成体系

乡镇作为最低层级的规划编制单元，也是“多规冲突”最直接的交汇点。机构改革前，各部门都编制了类型众多的空间性规划。这些规划在一定的历史时期内为城镇化、工业化发展，促进国土空间资源开发利用等发挥了重要作用，但也出现了规划类型过多、缺乏统筹、内容重叠冲突等问题。首先，各类规划的基础数据、坐标系统、地类划分、规划目标、指标体系、空间划分等核心内容均存在内涵和执行标准的差异，规划目标执行效果差；其次，空间性规划有国家级到乡镇级自上而下的纵向类型，也有从规划、土地、发改、环保、林业等部门的横向类型，各部门规划编制过程中缺乏有效衔接，自成体系，规划空间的差异与冲突严重；再次，各纵向类型规划编制的数字化、信息化程度不尽相同，如原国土部门编制的土地利用规划以地理信息系统（GIS）矢量数据为主，原住建部门编制的城乡规划多以计算机辅助设计（CAD）、图像处理软件（PS）加文字表述为主，发改部门编制的发展规划以文字描述为主等，这就导致在乡镇级规划落地执行中，无法形成统一方向和统一数据。规划目标更是以各自部门为主，同一个空间单元内不同的规划指向的冲突和矛盾突出，规划执行者无从下手。

2.2各类规划目标与思路不尽相同

由于空间规划体系不统一，落实到乡镇级行政单元内的各类空间规划对生态建设的目标和建设思路不尽相同。如：城镇规划主要侧重于城镇土地非农化开发建设，忽视了空间的生态性；生态环境保护规划进行的是粗线条区划管理，区内管理缺乏弹性空间；主体功能区规划则更为宏观，划分的最小行政单元为县区级，缺乏细化管控要求和操作指引，无法落地。

3乡镇级国土空间规划编制的思路

3.1明确规划的定位和编制原则

与以往各类空间性规划相对单一或片面的发展目标不同，国土空间规划是全要素、全空间、全过程的规划。乡镇级国土空间规划作为落实上级规划的底层单元，首先，应明确规划是落实省级、市级、县级国土空间总体规划和相关专项规划关于本乡镇的具体要求，也是实施国土空间规划用途管制的法定依据；其次，摸清乡镇全域各类资源底数，结合本地实际，明确上位规划落实在乡镇级空间的管控内容和要求，通过对规划指标、空间布局、控制线划定等进行深化落实，完善全域支撑体系，保障上位规划相关管控要求能自上而下传导，确保各项管控要求的有效落地；再次，在上位规划确定的“三区三线”、国土空间开发保护格局、用途管制分区的基础上，因地制宜地细化、深化空间布局，尤其突出公共服务设施、市政基础设施等公益类设施的合理配置；最后，结合区域资源本底和上级管控要求，合理制订国土空间开发、资源保护、生态修复、国土整治等分阶段实施项目的统筹安排和行动计划，加强规划的实施性与操作性，明确对详细规划的指导要求和实施引导。

3.2分类型管理，特殊区域管控方式要有区分

对于工业区、居住区、生态区、历史风貌区等不同类型的区域，在管控要点、管控程度、禁止和准入清单等方面应区分管理。例如，在工业区，刚性管控环境要求、项目类型等准入条件，将容积率、建筑密度等指标在政策上限内作弹性管控，让用地指标匹配项目；在生态区，对环境保护行为做弹性管控，对环境破坏行为做刚性管控，让审批程序规范行为等，做到有的放矢。

3.3强化近期发展重点，侧重指导实施

在远期发展目标的指引下，结合发展实际情况，制定工业发展、文化旅游及城乡建设近期工作重点。促进经济开发区业转型升级，近期重点加快产业转型升级速度，倡导工业减量、产业转型发展，设立产业准入门槛，引入创新型项目与功能，保持镇域经济可持续增长。制定近期旅游发展计划，整合镇域旅游资源，打造特色“红绿融合”旅游目的地；充分发挥红色旅游资源核心要素的优势与影响力，整合全域乡村旅游资源，完善旅游服务接待设施。在城镇的近期建设方面，以公共服务设施、保障性住房建设为重点，明确近期重点发展区域、重点建设项目，制定近期建设用地减量化工作目标，谋划镇区近期城市更新片区。

结语

目前我国国土空间规划体系构建方兴未艾，无论省域、县域或乡镇层级都在积极探索和研究国土空间规划编制，作为最基本单元的乡镇层级，其国土空间规划更应立足于价值与意义。本文提出了乡镇层级国土空间规划编制核心要点，以期为量大面广的乡镇层级国土空间规划提供借鉴意义，解决差异化、特色化、多元化的乡镇发展诉求。

参考文献

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