地方政府投资项目建设成本控制存在问题及解决对策

陈有霞

摘要：本文主要对地方政府投资项目建设成本控制方面进行了分析和研究，以供同仁参考。

关键词：政府投资 项目管理 建设成本

地方政府投资项目建设成本控制是政府投资项目管理最重要方面，是防范化解地方金融风险的关键，全面梳理地方政府投资项目建设成本控制存在的问题，进一步加强项目管理、严控建设成本就显得尤为重要，下面就地方政府投资项目建设成本控制方面存在问题和解决对策，以供同仁参考。

一、背景

近年来，为了充分利用国家相对宽松的融资政策，获得国家政策性银行的低利率、周期长的政策贷款，推动地方经济发展和建设，在国家开发银行和国家农业开发银行的影响和指导下，地方政府本着尽可能多融资、多上项目的目的，匆匆忙忙谋划了很多项目，有的地方甚至项目总投资达到千亿元级别。由于大部分融资项目投资缺乏科学决策和深入论证，项目立项审查审批手续也不够完备，项目估算投资比较粗放，导致项目的规模和标准普遍过大过高。其中很多项目在没有完成初步设计和施工图设计的情况下，就匆匆选择了项目承接机构和承建单位，采用这种模式建设的项目进入实施阶段后，通过结算审查难以控制项目投资建设成本。

二、政府投资项目建设成本控制存在问题及原因

这些匆匆上马的项目存在投资规模、建设成本与地方财力不相匹配的问题严重，普遍存在项目谋划、项目决策粗放，建设规模、建设内容、施工标准、投资估算普遍偏高，项目建设和管理水平不高，工程造价偏高和成本失控等问题。具体如下：

一是项目谋划整体性不强。没有充分考虑总体规划要求，对完善城市功能、提升城市品质的市政基础设施和公共配套设施等考虑不够。

二是项目决策粗放。大部分政府购买服务项目为配合金融机构授信要求，采取流水作业、“纸上谈兵”方式，短短几天时间就完成建议书、工可报批、审批程序，严重脱离实际。部分道路选线时没有深入实际调研，简单地在历史规划底稿基础上来设计线路，具体实施前又没有重新进行工可评审和决策，导致实施过程中发现规划线路与现实出入较大，工作难以开展。造成了“大拆大建”，增加了建设总投资。

三是项目投资规模、建设成本与地方财力不相匹配。没有充分考虑地方现阶段经济社会发展需要和财政承受能力，项目建设内容和建设标准普遍偏高，损失浪费较为严重，如国有企业办公场所总投为3.6亿元，设计标准和规格过高（全钢结构、外墙为玻璃幕墙，总建筑面积达5万多平方米）。有的道路已经明确是市区次干道，却要设计成双向六或八车道，而且道路全部建成沥青路面、中间设置绿化带和龟背、在道路中间设置高照度路灯；有的没有利用地形地貌特点,依山就势,而是采取大开大挖，既破坏了自然景观，又增加了征拆成本；有的没有考虑采用本地易管养树种，而是引进外地名贵树种，造成采保费和管养费超高。

四是项目建设不规范。为了能更多和按时获得金融机构提款，采取不规范的EPC招标方式招标，使用投资估算或初步设计概算建安工程“下浮点”方式招标，导致总包单位为了用尽设计上限甚至预备费额度，在设计或者施工过程中不断调高设计标准和增加设计范围；在编制项目工可或投资概算时，不按项目特点全部将征地拆迁费用计入预备费计算基数，顶格设置预备费，加大了投资规模。有的为了赶工期，初步设计、概算审查不够详细，项目建设中也没有对施工图设计和预算进行优化和完善。经住建部门审定的设计方案，在施工过程中未得到落实，造成财政评审无法进行有效的监管，项目变成了被动确认成、“按实结算”，无法实施“事先控制”。

五是项目管理水平不高。项目建设单位由于自身能力问题无力对总承包单位进行有效监管，在EPC模式下，项目管理权力进行了部分让渡，在实施过程中对工程计量、变更、选材确型、关键结点、隐蔽工程等没有及时作签证确认，造成结算阶段无法提供有效依据，特别是在建设单位现场代表、现场监理人员频繁更换的情况下，无法及时送审施工图预算和竣工结（决）算。

三、解决措施

（一）要深入调查研究。一是注重现场调研。开展实地勘验、现场调研和座谈，在深入了解各政府投资项目基本情况后，明确提出要从战略布局考虑项目的必要性、可行性和财政承受度等，并学习借鉴其他城市规划设计理念，结合本地实际，就地取材，避免大拆大建。二是注重专题研究。负责城市项目建设的市领导要有针对性地研究政府投资项目，对项目的初步方案、投资方式、可研、项目具体设计、概算等进行反复论证研究，并对项目实施中存在的问题进行深入分析讨论，提出解决方案。

（二）对项目充分论证。在对项目实施可行性和必要性进行论证的基础上，充分考虑地方财政承受能力、项目的轻重缓急、金融和债务风险等实际情况，切实做到量力而行、尽力而为，既当好“铁公鸡”，不该花的钱“一毛不拔”，又打好“铁算盘”，把该花的钱花好，用在刀刃上。

（三）提高项目决策水平。一是要注重决策具体化。形成项目决策既有功能指标，又有经济指标，包含项目建设内容、建设标准、建设规模、投资模式、资金筹措方式、征拆方案、实施主体、建设模式等内容。同时，对特定项目实施模式作出规定，采取PPP建设模式的，招标文件和合同条款设置保证政府对项目的审批管理和决策权；采取EPC模式招标的，原则上必须完成初步设计概算，经发改部门批复及财审完成再进行招标。二是注重决策合规化。坚持民主、合法、合规原则，按照规定程序，召开专题会、议定项目实施。充分研究项目实施相关的法律法规和规章制度，加强对行业专家、法律人士的意见征询，做到集思广益。

（四）对项目进一步优化。在科学决策的基础上，各参建单位按照既定事项，逐项对项目建设规模、建设内容、技术标准、施工标准等进行优化，最终达到适中、实用和经济的效果。同时适时调整投资模式，规避和降低金融、政府债务潜在风险。

（五）加强政府项目管理的制度建设。加强项目制度建设，对现有制度进行全面梳理和完善，形成一套从项目决策、项目审批、项目具体实施到竣工结算全链条有针对性、操作性、指导性强的工作制度，切实控制好项目建设成本。同时，推行政府投资项目模版化管理，认真梳理总结已完成管理较好项目的管理经验，形成公建项目和市政道路项目管理流程，以及任务分解流程表、具体操作时间节点表，并作为参照模板，推动政府投资项目管理精细化、规范化。

（六）严格责任落实。形成政府投资项目最终决策后，各政府项目审批、监管部门和参建单位必须严格按照决定方案和任务分解推进表的时间节点实施，各审批和监管责任部门适时提前介入，落实工作任务，推动项目有序高效实施。明确要求财政部门要提高全过程成本控制意识，建立全过程成本控制机制，提高项目实施的计划性、时序性；代建部门要按照“担责任、优程序、压造价、提质量、促安全、保廉洁”的要求，组织好施工力量，分清轻重缓急，稳步推进项目建设，提高政府投资项目建设质量；住管、发改、自然资源等其他相关部门要加强协调联动，全力推动政府投资项目建设强管理、降成本。

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