污水处理PPP项目政府付费公式方案比选的探讨

梁贤慧 赵亮

摘要：笔者通过资料查阅和实地调研等方式，从政策文件、实际操作和和测算结果的角度对“污水处理量付费”与“财金〔2015〕21号文公式付费”两种付费公式方案进行对比，深入探讨了政府支付污水处理服务费的公式，提出了推荐方案。

关键词：污水处理PPP项目 付费公式

引言：伴随着国家各部委PPP规范性文件的下发，PPP深入实施并成为污水处理项目的首选模式。近年来，财政部发布了《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号），文件要求“在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式……”。

但在目前污水处理PPP项目运作过程中，关于污水处理PPP项目的付费公式问题，存在不同的付费公式方案。污水处理PPP项目采用传统特许经营时期的按污水处理量付费计算方式，还是按照PPP精神采用财金〔2015〕21号文付费计算方式，各省各市的处理方式不一。本文从政策、实操和测算结果的角度进行探讨，希望借此机会得到更多专业人士的探讨和指导。

一、目前污水PPP项目存在的两种主流付费公式及其特点

1. 采用污水处理量付费方案（公式一）

根据项目投资规模、收益率、特许经营期限、基本污水量等项目边界条件，推算污水处理上控单价。在项目特许经营期内，污水处理服务费由政府征收，在社会资本方满足出水水质标准的前提下，按中标污水处理单价、污水处理量（流量计计量）、绩效考核结果等指标结算应支付的污水处理费，付费公式如下：

污水处理服务费=污水处理水量×污水处理单价（含税）×Rn（运营绩效考核系数）

2. 财金〔2015〕21号文付费方案（公式二）

根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）第十六条关于“运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算”“对政府付费的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。”政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润”的规定。计算公式如下：

二、政策文件符合性

公式一的污水处理付费方式符合《财政部、国家发展改革委、住房城乡建设部关于印发〈污水处理费征收使用管理办法〉的通知》（财税〔2014〕151号）中关于支付污水处理服务费的规定“服务费按照合同约定的污水处理量、污泥处理处置量、排水管网维护、再生水量等服务质量和数量予以确定”。

公式二的污水处理付费方式来自《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号），是目前PPP项目中采用政府付费类较为广泛采用的计算公式。

从合规性方面来看，以上两种污水处理服务费计算方式都是符合政策文件规定的。

三、实地调研及资料查阅情况

通过笔者项目组实地调研，目前正在运行的某市第一污水厂、某市第二污水厂和正在建设的某市第三污水厂，均按照污水处理量（即公式一）的政府付费计算方式。根据财政部政府和社会资本合作中心官网（网址http://www.cpppc.org）公布的结果，第三批政府和社会资本合作示范项目中（项目发布时间为2015年左右）绝大多数的污水处理厂PPP项目也是采用以上付费方式，举例如下：

经查询，采用财金〔2015〕21号政府付费公式的污水处理PPP项目案例较少，第三批政府和社会资本合作示范项目只有一个。

从实操方面来看，采用污水处理量的付费方式（公式一）目前在污水处理PPP项目中应用较多，更贴近污水项目运营的实际情况。

四、测算结果对比

以广西壮族自治区某污水处理PPP项目为例，两种测算方案比较的基准参数：以项目投资内部收益率（所得税前）均为7%计。

1. 公式一

（1）污水处理服务初始单价的确定

以确定的项目投资内部收益率（所得税前7%）计算污水处理服务初始单价。在特许经营期内，选定项目的基本水量设定为设计规模的75%。除不可抗力外，在特许经营期内，若项目进水水量少于基本水量，则按基本水量计算污水处理服务费。

（2）测算思路

以确定的项目投资内部收益率（所得税前7%）计算污水处理服务费初始单价。计算公式如下：

其中

NPV：净现值；

n为项目合作年限；

i为折现率；

CFt为第t年的净现金流量。净现金流量=现金流入-现金流出，现金流入包括估算的污水处理服务费；现金流出包括建设成本支出、运营成本支出以及增值税及增值税附加等。

（3）测算参数

经营成本估算数据来自实地调研考察，考察调研对象包括：某市市政和园林管理局、某市第一污水厂、某市第二污水厂、某环保投资有限公司。测算参数具体数值略。

（4）政府付费测算结果

根据项目营业收入、建设投资、运营成本的测算，建立项目财务模型，以具体收支数据模拟PPP项目公司的项目投入和特许经营期各年的投资现金流量表和资本金现金流量表，投资所得税前内部收益率为7.0%时，计算污水处理费（含税）单价为2.85元/m³。

综上，在合作期21年内，政府共需付费10012.41万元（现值为5841.10万元）。

2. 公式二

1. 公式二的计算公式如下：

为充分地比较两个方案，需在投资内部收益率（所得税前）为7.0%的前提条件下对公式二进行测算。

2. 公式二测算参数条件同公式一。

3. 政府付费测算结果

根据付费公式和测算参数，当项目内部收益率（所得税前）为7.0%，折现率为5%时，在项目合作期21年内，政府直接付费支出合计为10349.51万元（现值为5859.00万元）。

所得税前投资内部收益率同为7.0%时，公式一的政府总付费数额较小。

五、结论及建议

1. 结论

综上，得出两种测算公式方案的比选结论见下表所示。

政府付费两种测算方案的对比结论

比较的内容	公式一	公式二
付费公式的对比	付费公式简便，政府只要根据实际污水处理量（流量计计量）和中标社会资本投标报价（污水处理单价）来计算污水处理服务费。招标控制价为污水处理单价，但前期需要较为准确的成本资料测算污水处理原始单价，进而确定污水处理上控单价。	付费公式比较繁琐，项目建设成本在竣工决算时确定，但运营成本却要在每次付费前审核或审计确定，政府方的工作量较大。招标控制价一般为单一控制合理利润率或年度折现率或两者。在实际操作过程中，因政府付费根据建设和运营成本、投标确定的折现率和利润率付费，需要做好成本控制，否则将出现成本越高，利润越大的情形。
政策文件	符合政策文件规定	符合政策文件规定
实际操作的对比	目前在污水处理项目中应用最多，操作简单，污水处理项目适用性强。	目前在污水处理项目中应用较少，操作复杂，针对污水处理类项目的适用性较弱。
运用案例的对比	目前某市的污水处理厂、财政部政府和社会资本合作中心第三批政府和社会资本合作示范项目均有大量项目运用此种付费方案。	财政部政府和社会资本合作中心第三批政府和社会资本合作示范项目只有一个项目运用此种付费方案。
政府付费金额的对比	以广西壮族自治区某污水处理PPP项目为例，特许经营期20年内，政府付费10012.41万元（现值为5841.10万元），政府总付费数额较小。	以广西壮族自治区某污水处理PPP项目为例，特许经营期20年内，政府付费10349.51万元（现值为5859.00万元），政府总付费数额较大。

通过两种测算方案的对比，在各项测算指标参数相一致的条件下，以项目投资内部收益率（所得税前）7%为对比基准时，公式一的实际操作性更强且财政累计支出的金额最小，因此推荐采用公式一的测算方法。

2. 建议：

笔者在从事PPP咨询业务过程中，常遇到一些PPP咨询报告未能根据项目的特点选择适宜的政府付费公式，而只是生搬硬套财金〔2015〕21号的计算公式。污水处理PPP项目已成为一种常态，PPP模式的运作也正在逐步规范，作为项目核心问题的付费公式应当作为一个重要的点去论证。本文旨在抛砖引玉，希望更多的熟悉污水处理行业和财政体系的专业人士给予积极探索，为当前污水处理PPP项目的付费计算公式指明方向。

（本文第一作者：梁贤慧，硕士研究生，广西工程咨询集团有限公司，注册咨询工程师（投资），广西，南宁

赵亮：广西工程咨询集团有限公司 综合咨询部部长 高级工程师）

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