整体性治理视角下生态环境治理对策

马璟

摘要：整体治理是上世纪末英国学者提出的一个概念。相信有必要改变分散管理的传统观念,关注会议的整体需求,关注司法的民主价值和责任的基础上,肯定效率的价值,并强调多元民主价值观的追求。在整体治理的背景下，开展地方环境保护工作，应借助整体治理理论，积极开展各方面工作，全面提升地方环境保护效果。

关键词：整体性；治理视角；生态环境；治理对策

一、整体性治理理论的定义

整体性治理理论是目前在西方最为推行和前沿的治理理论，希克斯在其著作《迈向整体性治理》（2002）中将整体性治理理论定义为政府机构之间在充分沟通与合作的条件下，达到有效的协调与整合，使得彼此的政策目标能够连续一致，政策的执行手段能够相互配合，创造相互强化的效果，达到没有间隙的合作治理。波利特在其发表的《联合性政府》一文中认为整体性治理是一种通过横向和纵向协调的思想与行动来实现预期利益的政府治理范式。简言之，整体性治理理论是以政府内部各层级机构、部门的整体性运行为出发点，强调预防、公民需求和结果导向，充分重视信息技术在治理当中的重大作用，通过在政策、规章、服务和监督四个方面的层级整合、功能整合、公私部门整合，达到整体性的治理效果，为公民提供一站式无缝隙的单一窗口服务的新兴治理理论。

二、农村生态环境治理特点

（一）区域差异不均衡

客观的空间区域差异还会造成的主观民众素质的区域差异。客观空间区域差异又可体现在两方面:其一为城乡差异。由于城市和农村的经济发展速度迥然不同，问题解决进度也迥然有异，两者虽说不上天壤之别，但相对落后的农村与飞速发展的城市还是造就了区域差异非均衡的局面;其二则是指地理区域差异。

东部沿海地区在上得天时，气候宜人、温暖湿润的条件下偏偏又下得地利，部分地势平坦，一马平川，又河流众多，水资源丰富的优越自然地理条件又造就了其水陆交通繁荣便利，面朝大海易吸收外来的信息技术的经济地理优势。天然的环境优势和经济发展优势使得人民科技发展水平高，教育范围广泛，教育质量高，人民素质相对高;而中西部自然环境恶劣，本身环境就脆弱，偏偏落后的经济发展造成了生产生手段落后的人民群众的受教育程度低、于是环境保护意识相对淡薄不太懂得加之保护的局面，容易陷入越贫困人口增长越快生态恶化越严重的恶性循环中，加剧了本身就脆弱的生态环境的恶化。

导致生态环境恶化罪魁祸首之一是经济增长方式的粗放化。我国虽然在加速推进在节约资源和环境的同时提高效益的现代农业生产技术进程，但却由于种种原因，还不能全面化地将粗放的传统的生产方式取而代之。虽地大物博，但是人均资源占有量却与低得可怜，与世界平均水平的百分之五十都相差甚远，单位GDP消耗的资源率又却雪上加霜地远远高于世界平均水平。粗放型发展不仅浪费资源，更糟心的是加重了环境恶化。所以中国的发展总体上还是消耗、污染高和产出低，发展带来的利润远低于环境治理成本，得不偿失。

（二）环保政策与实际情况反差巨大

第一，市场机制不能充分作用于农村资源配置。农村由于产权不太明确、兑现程度又不太高，投资环境资源这一行为往往得不到大多数人民的信任，或者即使得到了信任信任程度也过低，这导致了农村环境保护活动多大多数都是短期行为。此外农村资源市场发展也不健全，缺乏完善的价格机制，人民通常为获得最大利益不择段手，唯利是图，即便牺牲了环境也绝不会愿意去承担肩膀上那份保护环境的责任。

第二，政策体系不够完善。这主要考虑到我国的环境保护体系制定于政府转型的时期，所以在新形势下，就不适用于农村，虽然有做过如加大罚款力度、缩短整改限期等努力，不可否认这些措施一定的效果，但这种思想属于先污染后治理，而且成本不低，解决环境破坏的问题是要从根本上解决的，这种做法难免得不偿失。

第三，环境保护与经济发展不能同步。经济高速发展，随之而来的是各地机关痴心于追求GDP数据，而将环境保护抛之九霄云外。加之国家的地方政府考核存在有失偏颇，恰恰没有把重要的环境质量项目计算为经济活动成本，经济指标偏向，环境保护和经济发展因此失衡。

第四，未能周密设计环保制度。效率和约束力不高的制度，加上某些环保部门保护防治资金的不落实、不管不顾环境污染甚至从中克扣，使得本不周密的环保制度更加脆弱。

三、整体性治理视角下农村生态环境治理策略

（一）建立农村生态环境治理常态化管理运行机制

农村生态环境管理是个长时间的进程，同时触及很多的管理功能部门以及农村生产生活的各方面，同时也是一个冗杂的进程。若要稳步推动农村生态环境的管理，有必要做到常态化的管理，由此构成良性的运行机制。首先，基层的行政组织加强管理功能，使其功能延伸掩盖至农村，城镇环保组织要把其作业辐射到农村。其次，基层政府要加大力度推动农村生态环境管理。最终，要加强引导农村小型工业企业以及农村旅游业、规划畜禽养殖业等主动参加、活跃推动农村生态环境管理。

（二）加大农村生态环境治理财政投入力度

农村生态环保基础设备的建设离不开资金投入为保障。针对当前我国农村生态环境保护相关基础设备建造滞后的实际情况，各地政府应从以下方面下手加大资金投入：首先是加大当地财政投入力度。各地政府在争取中央财政专项管理农村生态环境资金的同时，逐年逐渐加大以及提高对当地农村生态环境管理的资金投进比例，把生态环境管理的要点从过去的“重市轻乡”转向“城乡同步”开展。其次，各地政府应活跃拟定相关优惠办法以及政策引导社会资金投入到农村生态环境管理中，尤其是较为大型的生态环保设备建造，推进社会和公民个人活跃主动参加农村生态环境管理。

（三）加快农村生态环境治理监管能力建设

只有加速农村生态环境管理监管才能建造，才能做到从源头、进程以及末端进行和谐的管理。目前，加速农村生态环境管理监管才能可从以下几个方面下手：首先，建立健全污染源监测系统。针对农村生态环境污染较为严峻的污水排水、过度施肥、垃圾处置以及地膜污染等问题，实施周期性监测并及时发布相关的数据，争取做到防控一体化。第二，建立健全农村生态环境监管部队。尤其是乡镇政府应该整合以及协调具有专业素质的水利人才、农业人才以及国土资源人才等人才组建农村生态环境监管部队，保证生态环境监管真实做到基层化。

四、结语

近年来在地方环境保护的过程中，经常会出现功能碎片化、职能碎片化等问题，不能确保地方环境保护的工作效果，对其长远发展会造成不利影响。因此，在整体性治理的视角之下，应将整体性治理的理念融入工作中，整合各种资源、职能，创建公私合作的良好机制，在多方主体的支持下，转变传统的工作形式，不再出现碎片化的问题，在诸多部门共同努力之下全面提升地方环境保护工作的效果。

参考文献：

[1]郝亮,张凯,马波,etal.整体性治理视角下环境保护体制困境与对策探析——以侯马市为例[J].辽宁行政学院学报,2019,34(2)122-239.

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