浅析党委领导下的院长负责制中央企公立医院的法人治理结构——以航空工业试点公立医院为例

黄忆文 郑尚英

摘 要：面对新医改的新情况、新特点、新问题，在央企公立医院中，如何坚持党的全面领导。本文对党委领导下的院长负责制在新时代新背景中的现实意义进行了深入探讨，进而阐述党委领导下的院长负责制在航空工业试点医院的运行体系，分析党委领导下的法人治理结构，并提出了详细的实施路径。

关键词：党委领导下院长负责制；公立医院；法人治理结构

前 言：

2018年6月，中共中央办公厅印发了《关于加强公立医院党的建设工作的意见》(以下简称《意见》)，各省市相继制定了配套的实施文件。建国以来，我国公立医院的治理模式，经历了从“党委负责制”到“党委领导下的院长负责制”，到“院长负责制”，再回到“党委领导下的院长负责制”，公立医院的法人治理结构从理论到实践，不断地在进行积极的探索。法人治理结构的完善，一直是医疗卫生体制改革的永恒课题。

一、新制度下公立医院治理结构的变化

《意见》明确了公立医院党委在医院改革发展中发挥着把方向、管大局、作决策、促改革、保落实的领导作用。新的制度明确了党委书记和院长的不同分工，公立医院的党委书记为领导班子“班长”，党委从过去的“政治核心”转变为“领导核心”，医院党委通过集体决策对医院管理和运行起最终决定作用；医院党委在抓好党组织建设的同时，对医院行政、业务工作负有领导责任，并决定医院重大行政问题。院长由决策者转为执行层面，在医院党委领导下全面负责医疗、教学、科研、行政管理工作，对医院日常行政及业务工作有直接领导和决定权，对行政干部的任免有建议权。

二、党委领导下的院长负责制的实际意义

（一）为卫生体制改革定方向

党的十九大报告提出要坚持党的领导，以人民群众为中心，要建设强调公益性和以人为本的基本医疗卫生制度。《意见》出台的党委领导下的院长负责制，从积极追求经济效益转变为追求社会效益，医疗卫生服务不仅是公益事业，更是党的事业，是为全心全意为人民服务的。

（二）推动新医改的深入开展

2010年，提议推出公立医院改革试点；2013年，提出了加快公立医院改革；2015年，提出要全面推进县级公立医院综合改革，鼓励医生去基层多点执业；2017年，提出深化公立医院改革，完全取消药品加成；2018年，提出要全面加强公立医院党的建设和落实党委领导下的院长负责制；2019年，提出要加强三级公立医院的绩效考核。公立医院的改革是解决“人民医院为人民”的问题，是按照党的政策作出决定，在党委领导下的院长负责制是公立医院改革的必然选择。

（三）为医院运行体系注入新内涵

2002年，党的十六大提出建立适应市场经济发展要求的现代企业制度，强调效率和经济效益。笔者认为，具有中国特色的现代化医院管理系统需要整合社会公益责任，并纳入医院管理。在公益责任的框架内，医院应建立提高工作效率、整合资源操作的管理系统。党对医院的领导必须加强，形成一个现代化医院的公共治理框架，建立具有中国特色的现代医院管理制度。党委领导下的院长负责制融入了现代医院管理制度，并注入了新的内涵。

三、航空工业试点医院领导体制改革的实践创新

（一）党委统一领导医院工作

根据《意见》要求，航空工业系统制定了《关于加强航空工业所属医院党的建设工作的意见》和《医院章程》范本，明确规定医院实行党委领导下的院长负责制并在笔者所在医院试点。在国家卫健委版《医院章程》范本中，第一章第五条“领导体制”：公立医院实行党委领导下的院长负责制，院长是医院的法定代表人；航空工业《医院章程》范本中，第一章第五条“领导体制”：实行党委领导下的院长负责制，党委书记是医院的法定代表人。党委领导下的院长负责制建立的是一种集体领导和个人分工负责相结合的制度，使医院工作紧密联系党的领导。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党委集体讨论，作出决定，并按照分工抓好组织实施。航空工业作为中央大型企业，坚持构建现代医院管理体系，党委领导下的院长负责制与医院法人治理有机结合，其《医院章程》范本规定，所属医院的法定代表人为党委书记。作为航空工业下属公立医院，党委书记被明确规定为医院法定代表人，这与央企“董、书、法一体”的领导体制一脉相承，明确党委充分发挥政治核心作用，把方向、管大局、作决策、促改革、保落实，加强党的建设和思想政治工作，同时尊重和支持院长依法依规独立行使职权，党委书记和院长之间相互信任、相互支持。党委以医院改革与发展为中心任务，充分发挥政治核心和保证监督作用，使党委的决策和管理在医院完全实施。

（二）院长全面负责医院行政工作

在航空工业实施党委领导下的院长负责制的试点医院中，院长在党委的领导下，依法依规独立开展工作，以保证医院医疗、教学、科研和行政、后勤管理工作的顺利完成。院长的工作抓手主要包括几个方面：一是责任分工。医院组织架构中，院长在党委领导下依法依规独立行使行政、业务管理职责，下设副院长及各职能部门、临床医技科室，各层组之间相互承上启下，推动日常管理工作与一线业务有序开展；副院长协助院长分管相关工作和不同部门，做好沟通协调，既相对独立地开展工作，又绝对合作地保证医院各项工作顺利完成。二是决策咨询。在医教研和行政、后勤工作中的重大问题和重要事项作出决定之前，院长根据情况组织或安排有关人员进行调查和研究，听取群众的意见，必要时听取医院法律顾问或相关专家的意见，以确保科学、规范、民主决策。三是工作报告。院长每年向医院党委会、职工代表大会报告工作，组织实施有关行政工作提案。

四、党委领导下的院长负责制的实施路径

（一）变革医院议事规则

党委领导下的院长负责制在央企/公立医院中最明显的标志应该是领导机制的改革与议程规则的变化。医院应当制定党委会决策和院长办公会议事规则，由党委书记召集党委会，并主持讨论“三重一大”事务，党委成员应参加会议并有表决权，非党委成员的院领导和其他相关人员列席会议，不参加对决议的投票。院长办公会议由院长主持，行政院领导和纪委书记出席会议，党委其他班子成员及相关人员视情况列席会议，讨论医院的管理和业务工作，并落实党委决议。党委书记和党委成员充分沟通讨论会议内容，并达成共识。部分会议事项，分管院领导需事先与党委书记、院长充分沟通，再上会讨论决策；党委会的重要决议和重大事项采取少数服从多数的原则，部分事项需要投票决定；院长办公会议实行院长负责制，院长在广泛听取与会人员意见的基础上对讨论研究的事项作出决定。

（二）确定党委与行政责任范围

《意见》指出，医院党委的主要职责是贯彻落实党的卫生工作方针，全面贯彻党的基本路线、基本理论和基本战略，落实国家政策的实施，深化的改革医疗卫生制度，并充分发挥总揽全局的作用，推动对改革的决策，并确保对执行情况的监督，讨论决定重大问题要按照“三重一大”的相关规定；坚持公立医院的公益性，保证医院的改革和发展的正确方向；坚持党管干部的原则，抓好思想、政治、意识形态和宣传工作，履行全面从严治党的主要责任，并做好统一战线工作。院长在院党委的领导下，全面负责医院医疗、教学、科研、行政管理工作，负责医院的日常运行管理,组织开展医疗、教学和科研等业务工作，落实党和国家医疗健康发展战略和上级要求；副院长按照职责分工，在独立负责各自分管工作的同时加强工作协同。

（三）建立指导与监查体系

党委领导下的院长负责制在央企公立医院中实现了“党领导一切”，把医疗卫生服务确认为党的事业，医药卫生体制改革是在党的领导下进行改革。新机制的建立和新体系的实施需要相关人员对实施过程不断深化理解。在这个过程中，应在各级建立指导和监督体系，引导公立医院正确理解党委领导下的院长负责制，并防止在执行中产生偏差；另一方面，需要必要监督，加快实施步骤，分阶段在全国公立医院实施。在指导和监督的过程中，三级医院和省级医院应充分发挥带动效应，落实党委领导下的院长负责制。

结语

从公立医院法人治理结构改革的角度来看，医院的法定代表人是医院经营管理的第一责任人，这与党委书记所应承担的责任与义务也是相互匹配的，党委书记作为法人代表，能充分保证公立医院的方向始终按照党和国家的政策发展。院长在党委领导下，独立负责医院的行政和业务管理工作，推动医院医教研各项业务顺利开展，各项经济指标顺利完成。党委书记与院长同气连枝、相互依存、相对分工、绝对合作，是医院发展的命运共同体，只有两者同心协力，集中力量，才能使医院保持旺盛的生命力，在发展中不断创新和前进。

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