“互联网＋环境治理” 模式中政府行为模式转型的可行性分析

严希彭

摘要：从全能管理型到监督管理型再向服务协调型发展，我国政府在环境治理中的行为模式转型成为一大趋的同时也受到各方面因素可行性的制约。文章从政府、市场、社会（社会组织及个人）等主客观方面利用“三阶段—环境杠杆模型”对环境治理模式转变中政府行为模式转型的可行性进行分析。

关键字：环境治理；多元共治；杠杆模型；政府行为

一、引言：

实践的观点是马克思主义哲学的核心观点。习近平总书记在《辩证唯物主义是中国共产党人的世界观和方法论》中指出，当前，结合我国实际和时代条件，学习和运用辩证唯物主义世界观和方法论，要学习掌握认识和实践辩证关系的原理，坚持实践第一的观点，不断推进实践基础上的理论创新。

¹所谓政府职能,是指政府依法对国家和社会进行管理所具有的职责和通过管理而体现的功能或作用, 它包括行使职能的手段和方式。十八大以前我国政府的职能大致分为：宏观调控、公共服务、市场监督、社会管理四个职能。随着生产力与生产关系的发展，以粗放的资源型经济发展模式已经不再适应我国的发展需求。新世纪以来，环境治理日渐成为我国政府的一大职能。党的十八大首次将生态文明建设增添到政治、经济、文化、社会建设当中，从而形成了“五位一体”的战略布局。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》更是将强调了政府环境保护的职能。

2. 文献综述

结合哈肯的协同理论与奥斯特罗姆的中心治理理论，“多元共治”是现今中国环境治理的一大发展完善方向。²“多元共治”环境治理体系将多主体治理与协作性治理统合起来，除了政府之外，包括个人、企业、家庭以及各类社会组织机构在内的社会力量都是环境治理的主体，倡导综合运用行政力量与其他社会力量、开展多种方式保护生态环境，并有效预防和化解由环境问题引起的社会矛盾。在如今的³管理过程中，权力不再是单向运作，而是基于多元主体彼此建立和认可的共同目标协调运作。合作共赢的伙伴关系是公权和私权相互沟通的重要桥梁。政府、市场和社会三大行为主体，具有不同的职能定位，发挥着不同的作用。对多样的主体进行合理的分工更够产生1+1>2的效益。

根据政府绩效理论，生态绩效是政府在可持续性和包容性发展观指导下逐步推进环境保护和生态治理。⁴政府绩效管理作为世界范围行政改革的一项重要措施,成为政府改革的主要切入点,是提高政府职能,改善政府在公众心目中形象的有效途径。长期以来,我国政府绩效管理中忽视了生态环境方面的问题,生态环境问题日益严重,背离了可持续发展的轨迹。

在以往的计划经济时代，政府长期担任着“全能型”管理者的角色，承担社会资源配置的职责，运用严格的制度对社会从上而下进行管理，企业仅仅是被动地接受管理。这种 “全能型”政府模式与现代政府所追求的高效性与服务性不相符合，导致环境治理的低效率甚至是失效，其主要原因在于政府对自身的认识与定位存在偏差，忽视其他主体参与治理的主动性。

2. 可行性分析

从全能管理型到监督管理型再向服务协调型发展，我国政府在环境治理中的行为模式转型成为一大趋的同时也受到各方面因素可行性的制约。本文将从政府、市场、社会（社会组织及个人）等主客观方面利用“三阶段—环境杠杆模型”对环境治理模式转变中政府行为模式转型的可行性进行分析。

图一：杠杆模型

杠杆模型是物理学中平衡力的一种演示，在此我们利用模型来演示政府、市场、社会三者间为达成环境治理目标而需要协调的权力、义务与利益间的平衡机制。在杠杆模型中，四边形支柱代表政府、圆M代表市场、圆S代表社会、杠杆E则代表环境。为保证理论模型严谨，提出以下前提假设：

1. 杠杆所代表的环境在初始阶段未遭受到需要全面治理的阶段，环境质量较为优良。

2. 政府在初始阶段已然为整个系统提供了一定的公共产品与公共服务，并且为市场与社会所接受。

此模型为动态的模型，随着客观因素（经济、科技、思想意识）的发展，市场与社会的模型都会呈现非规律相关的增长，政府模型作为支柱，其坐标也会出现改变。根据我国环境治理的历史及其趋势，我将此模型的演变分为三个阶段：

1.一元主体把控的初期阶段

一元把控的初期阶段指的是当圆S与圆M还未成长到一定阶段，四边形支柱与杠杆仍能够通过自己的力量来维持整个系统的平衡。

在环境治理的初期，我国工业化水平还不高，粗放的生产方式所引起的环境污染问题还较为简单，其需要的专业化程度较低，政府也多采用应急式的环境治理，其职能重点还是在努力提高宏观调控、公共服务、市场监督与社会管理这四个方面。此阶段政府作为环境治理的一元主体，单手挑起环境治理的大梁。市场与社会作为环境治理的主体身份还未形成，两者的意识也还没有觉醒，人民在努力投身生产，解决温饱的同时，环境治理的市场还未萌芽。在没有可持续发展理念、生态文明战略的支撑下，环境的杠杆日渐衰落，政府职能的固有地位变得不再稳定。

2.多元主体萌芽的中期阶段

多元主体萌芽的中期阶段指的是当杠杆E力量衰退，圆S与圆M的成长，而四边形支柱其本身的力量以不足以支撑整个系统。为了维持平衡，此时的四边形支柱会采取运动式的平衡，在杠杆的一方即将倾覆的同时便向哪一方移动，以寻求新的平衡点。但这样的平衡是脆弱的，于是四边形支柱开始邀请圆S与圆M利用自身的力量参与到平衡之中。

在环境治理的中期，我国第二产业在国民经济中仍然占据主导地位，第三产业快速成。随着经济、科技的发展，人类在制造、化工、冶炼等领域的发展取得了长足的进步，但随之而来的环境污染问题也在急剧上升。目前我国主要的环境污染类型有大气污染、水体污染、固体废弃物污染、土壤污染、噪音污染等，而大自然的水循环系统往往又会使得一种污染的发生牵连到其它污染。例如，工业废气的不达标排放会造成大气污染，污染气体中所含的SO2会随着降雨降落到土地河流中从而分别造成土壤酸化与水体污染。因此无论从污染的复杂还是污染的范围来讲，其治理难度已经有了前所未有的增加。

面对各种突发的环境污染，地方政府往往因为没有足够的能力与认真的态度去处理从而导致政府失灵。归咎原因，大致是我国以往计划经济的惯性以及官员的晋升机制。在面对“经济优先”、“生态优先”两难的困境时，地方政府官员往往会选择前者，当公共政策倾向于经济发展时，环境的公共政策便会陷入低效。而且，环境治理作为一种公共产品，政府没有任何的竞争对手，没有追求利润的动机也便让生态职能失去了一些前进的动力。为此，中央政府近些年来多采用了运动式治理的方式，对环境污染发生的大小100多市进行环保约谈。环保约谈在取得一些成果的同时也存在明显的局限：约谈约束力不足、没有法律后果、制度化监督难以形成等。

自然环境质量的下降也导致了人民生活水平的停滞，我国现阶段的社会主要矛盾是人民日益增长美好生活需要和不平衡不充分的发展间的矛盾，其中的美好生活需要也必然包括良好的生活环境。雾霾、水体富营养化、土地酸化等问题严重威胁着人民的生活，为谋求良好的生活环境，人民开始发声要求政府更加积极的去对造成环境污染的企业进行整治监督。于是“环境杠杆模型”一端的社会的影响力开始增加。

企业作为“理性经济人”，其运营的目的在于谋求利润的最大化。大型企业在企业文化中大都强调社会责任，制造型的企业也会为了营造良好品牌形象与遵守政府环保排污规章而投入一定资金在排污的治理上。但事实证明在我国企业中占绝大多数的中小企业很难依靠自律与地方政府基本的规章条例来预防环境污染事件的发生。在刑法中，污染环境罪的犯罪心理呈现为故意，并且只要在发生严重环境污染后果时才构成犯罪，因此一些企业对自身程度一般的污染是不以为意的。即使面对政府处罚，企业根据成本—利益分析反而会选择较轻的罚金。那么，加大罚金可以吗？答案是重罚之下必然会出现“寻租行为”，企业通过各种合法或非法的努力促使政府降低或者免除对其的环保评估，超排、偷排等行为的积累便会发展成大的环境污染，最终威胁公共利益。此外，在这个中期阶段，环保产业开始逐步成熟。环保产业相对于政府部门的环境治理具有以下两个优点：（1）专业化程度高。环保产业会引入其业务范围内的专业人才、技术、设备以突显其竞争优势。（2）治理成本较低。专业化的治理手段能够节约更多的财力与物力，追求利润与市场竞争也会促进企业寻求在优治理方案。于是在“环境杠杆模型”另一端的市场也逐渐形成自己的影响并为政府所关注。

在政府运动式治理后期乏力，而社会、市场依据自身利益诉求展现出能够参与环境治理、监督中的能力后，政府开始需求新的环境治理方案——多元共治。

3.多元主体协同的后期阶段

图二：多元协同机制

在多元主体协同的后期阶段，我们用J点代表具有收束功能的滑轮，滑轮延伸出两条绳索连接圆S与圆M，圆S与圆M双方根据收缩绳索来维持杠杆的平衡，另J点能够进行升降，作为双边失衡的最后保障机制。

在环境治理的后期阶段，由于第二阶段，政府对社会、市场主体地位的确认，此阶段社会、市场以独立主体的身份参与到了整个生态平衡的机制中。根据模型，我们可以看到，政府在多元系统中除了主体地位还发挥着主导作用。J点的滑轮代表政府主导多元共治的核心利益—公共利益。连接社会与市场的绳索—监督权与二级公共产品权。在这个系统中，社会、市场、政府的目标是一致的——提高公共利益。公共利益中当然也包扩环境保护。以下是其运行机理及政府转型分析：

（1）政府维度：引导、建立滑轮系统——拓展监督渠道、鼓励规范市场

政府的行为模式转型有着自发性的需求。现代政府非常重视对自身合法性和合目的性的塑造，以增进社会的公共利益和实现以服务社会为理念的基本价值追求。政府的合法性除了宪法对其赋予的权力，还来自于人民对其的认同，一个政府只有获得人民的支持其权威才能得到永久的保持。“为人民服务”是我国政府的宗旨，政府在人民未能理性使用自己的权利的时期内，起着管理与引导者的职能。“计划经济”时期，人民的知识水平与参与社会管理的能力、意识普遍偏低，这个时期的政府在社会管理与经济生产包括文化生活方面无处不在。时代要求下大政府的模式为新中国建立后的社会主义改造奠定了良好的基础。随着教育水平的上升，人民民主意识的增强，公众日益参加到社会的管理中。

此时政府作为多元共治的主导者、引路人、服务者，必须积极的拓展公民有效参与环境治理监督的渠道，尤其是预防监督的渠道的创新。对于环保企业，政府应该发挥其引领作用，下沉环保产业扶持政策，真正为新产业指明方向与前景；对于生产企业，政府应制定更加公开透明的信息公示制度与更加严格的环保评估、监督程序，对待隐患绝不马虎。

（2）社会维度：有效利用主体监督权，发挥内部力量

公民诉求的合理有效增加引导着政府行为模式的转型。十九大报告指出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。美好生活的需要不仅体现在收入、社会地位、文化教育等方面，还体现在民主参与上。民主参与需求的扩大将引起民主参与途径的增加，而途径的增加则是服务型政府建设的体现。⁵何谓服务型政府？它是在公民本位、社会本位理念指导下, 在整个社会民主秩序的框架下, 通过法定程序, 按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。服务型政府与以往的管理型政府服务的根本不同点在于服务的性质。我国是人民人民民主专政的国家，其本质是人民当家作主，也就是政府的服务要基于人民的意愿与需求而非政府的认为。“水能载舟，亦能覆舟”古往今来，新中国建立前的政府大都是遵循着这样的哲理来对社会进行服务的，其本质是为民众更够更好的服务于统治者。新中国建立后，中国人民从此站立了起来，中国共产党的领导更是人民更够根据自身诉求引导政府向服务型政府转变的根本保证，中国共产党除了工人阶级和最广大人民的利益，没有自身的特殊利益。政府行为模式的虽然有着自发性，但归根到底还是需要根据公民的诉求来进行改革。因此，社会主体中的人民于社会组织需要发挥自身的主人公作用，为推动政府职能转型提供一份力量。

（3）市场维度：积极参与公共事务治理、承接公共服务

随着环境污染问题的日渐复杂与环境治理难度日渐提高，仅靠政府出力的单一环境治理方式已逐渐退出舞台。⁶在市场机制下,由于严格地按照供求关系生产公共物品,基本达到了供给与需求之间的平衡。另外,在市场机制下, 企业在生产公共物品过程中严格地按照成本—收益分析生产,提高了公共物品的供给效率和效能,这些都使得市场成为公共事物治理主体中不可或缺重要组成部分。合作治理与如今的PPP治理模式成为政府下放权力，提高环境治理效率的有效途径。政府作为领导国家前进的力量在整个社会的发展中起着宏观调控的作用，因此在面对一些专业性的问题时难免有些技术的缺失，而环保市场的发展恰好弥补了这一不足。政府通过合同或者行政委托的方式将部分环境治理的职能交给企业或者社会组织。在这一行为中，环保市场内部必然会出现竞争，有效的竞争能够在降低环境监督与治理成本的同时提高效率，真正达到政府为社会服务的目的。在以环境与经济作为官员晋升依据的机制下，存在着官员弄虚做节、应付环境督查的现象。政府将环境监督委托给社会组织后能够提升环境监督的透明度，为社会监督与公民监督的参与提供有力保障。减轻政府职能压力也是提高政府在服务型转型方向的一大动力。

参考文献：

[1] 顾杰,张述怡.我国地方政府的第五大职能——生态职能[J].中国行政管理,2015(10):43-46.

2. 张文明.“多元共治”环境治理体系内涵与路径探析[J].行政管理改革,2017(02):31-35.

2. 于晶晶.京津冀区域生态环境多元治理体系构建[J].河北经贸大学学报(综合版),2020,20(02):10-14+70.

2. 高欣. 我国地方政府生态绩效管理问题研究[D].东北林业大学,2015.

2. 刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理,2002(07):5-7.

【基金项目】：本文系江苏省大学生创新创业训练计划项目研究成果，项目编号201911287020Z

【作者简介】严希彭（1997-），男，汉，江苏泰兴人，本科在读

1 顾杰,张述怡.我国地方政府的第五大职能——生态职能[J].中国行政管理,2015(10):43-46.

2 张文明.“多元共治”环境治理体系内涵与路径探析[J].行政管理改革,2017(02):31-35.

3 于晶晶.京津冀区域生态环境多元治理体系构建[J].河北经贸大学学报(综合版),2020,20(02):10-14+70.

4 高欣. 我国地方政府生态绩效管理问题研究[D].东北林业大学,2015.

5 刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理,2002(07):5-7.

6 李平原,刘海潮.探析奥斯特罗姆的多中心治理理论——从政府、市场、社会多元共治的视角[J].甘肃理论学刊,2014(03):127-130.