关于探讨高速公路配套土地综合整治建设

卢燕丽

　　一、高速公路难以落实耕地占补平衡的现状

落实耕地占补平衡是永久用地报批的前提条件，非农建设项目补充耕地要按照“占多少，垦多少”的原则，严格落实“占一补一、占优补优、占水田补水田”的要求。广西地形以山地丘陵为主，土地利用现状“七山一水二分田”，据统计，全区现有耕地约6584万亩，人均耕地面积约1.3亩，耕地数量极为稀缺，后备耕地资源不足且分布不均衡，耕地占补指标十分紧缺，许多地方政府也无法及时落实占补指标，而且建设项目本身无概预算费用，造成耕地占补指标难以解决落实。而高速公路线路长，跨市跨县多，占用耕地面积大，项目落实占补平衡更为困难，永久用地手续办理常常滞后，违法用地经济成本和法律风险日益增大。

二、高速公路配套土地综合整治建设的可行性

大力实施土地综合整治是落实补充耕地任务的根本途径。土地综合整治是指对低效利用、不合理利用、未利用以及生产建设活动和自然灾害损毁的土地进行整治的活动，主要包括“旱改水”提质改造、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、建设占用耕地耕作层表土剥离再利用、农村建设用地整治和城镇低效用地再开发、低效未利用地开发、宅基地整治盘活利用、历史遗留工矿废弃地土地复垦等项目。目前，全区土地综合整治已经由单一的农用地整理向土地综合整治转型，并积极鼓励政府和社会资本合作，提倡地方政府引进社会资本参与土地综合整治项目。

高速公路沿线可考虑配套土地综合整治项目，在高速公路项目沿线一定范围内，整体推进土地综合整治和乡村生态保护修复等，重点对农用地、未利用和闲置低效利用土地、生态退化及环境破坏的区域实施综合治理的活动，充分发挥土地综合整治与生态修复的平台支撑作用。通过实施高速公路沿线土地综合整治试点项目，进一步缓解交通项目违法用地压力，突破交通项目耕地占补平衡瓶颈，进一步优化交通沿线土地利用布局，确保耕地面积不减少、质量有提高，促进交通项目沿线生态环境保护修复，助推乡村振兴战略实施。

三、高速公路配套土地综合整治建设的优势

（一）有利于加强耕地耕作层表土剥离和利用。自治区人民政府强调要进一步做好和加快推进全区非农建设项目占用耕地耕作层土壤剥离利用工作，重点发挥交通、能源、水利等占用耕地面积较大、耕地质量等别较高的重大建设项目的示范、牵引作用，并明确建设单位使用的耕作层土壤涉及的存储、利用所需资金纳入项目概算，要求项目与地方加强分工合作，统筹建设用地项目与其邻近的土地开垦、土地综合整治、农业综合开发、中低产田改造、城乡建设用地增减挂、临时用地复垦、土壤修复、地力培肥等项目的实施，科学规划，合理安排，努力做到耕地耕作层土壤剥离与利用紧密衔接、高效利用。

（二）有利于降低成本，提高企业项目收益。公路建设项目有大量的耕作层土壤需要剥离并可以用于新垦耕地和劣质耕地改良、生产建设用地复垦、农用地整理、高标准基本农田建设等，公路项目本身已列有耕地表土剥离概预算费用，项目耕作层表土剥离需要合理选取存放区，场地选址和表土运输、集中存放、保护等工作不仅耗费人力物力财力，而且属于一次性消费，没有二次产出。采用“高速公路+土地综合整治项目”投资建设管理模式，公路项目耕地表土剥离可从施工取土点直接装车运输到土地综合整治项目现场进行土地整理、复垦、开发等建设，产出的指标可以进行交易获得收益，一次成本操作，两次回报。作为参与全区高速公路和高速公路的建设业主方，对同区域附近的高速公路项目表土剥离可进行调配利用。

（三）有利推动项目永久用地手续的办理。当前，全区耕地占补指标紧缺是制约项目永久用地报批的关键条件之一，项目违法用地经济成本和承担法律风险日益增大，项目建设单位开展公路建设的同时高效利用公路剥离出来的表土进行土地综合整治，开垦开发出来的耕地指标可优先用于本项目耕地占补平衡，有利于加快项目永久用地报批工作，进一步规避违法用地风险。

（四）有利于解决两者的取、弃土临时用地选址难的问题。高速公路的弃土可以堆放到土地综合整治项目需要借土回填的坑洼地点，土地综合整治项目挖方点的弃土经试验合格后可以用于公路建设的填方路段，有助于解决公路项目建设和土地综合整治避免临时用地占用永久基本农田选址难的问题。

（五）有利于帮助解决工程项目建设所需土石方材料紧缺的问题。土地综合整治可对历史遗留废弃矿山、采石场等土石料进行加工应用于工程项目建设所需材料，同时将工程弃土、表土用于对废弃矿山、采石场等的土地综合整治，有利于拓展和盘活对历史遗留工矿废弃地的土地复垦工作。

（六）有利于拓宽高速公路建设资金融资渠道。土地综合整治通过土地整理、复垦、开发等推进高标准农田建设，增加耕地数量、提升耕地质量，产出耕地指标，可通过自治区自然资源厅指标交易平台系统进行交易获得收益，属于经营性投资项目。土地综合整治作为盈利性项目可以携带纯公益性高速公路打包作为一个整体项目向银行融资贷款，拓宽和缓解高速公路建设资金融资渠道和压力。

本文探讨的“1+N”经营性合作项目模式的本质特点是优势资源互补、抱团综合发展，解决个体自身不具备某项发展功能和条件的问题，并产生大于原个体相加的综合效益和成效。当前，根据《广西高速公路网规划（2018—2030年）》意见，全区高速公路新增建设规模8000公里，总里程达到15200公里，解决项目建设资金筹融资问题和落实耕地占补平衡指标等工作迫在眉睫。然而，受地方政府隐性债务政策的影响，高速公路融资渠道受阻，在建和规划待建项目推进困难；全区耕地资源稀缺，后备可用于占补的新增耕地指标十分不足，加大社会资本参与土地综合整治力度是落实补充耕地任务的有效途径。尝试性地以“高速公路+土地综合整治项目”模式，解决高速公路占补困难问题具体有较强的现实意义，对持续较大规模推进我区普通高速公路建设具有一定的参考价值。与此同时，“1+N”模式不局限于“高速公路+土地综合整治项目”的探讨，还可以是交通、能源、水利、房地产、旅游、扶贫、乡村振兴、产业园、土地综合整治等项目的多种组合方式，组合助推发展，发挥更大的经济效益和社会效益。

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