国有自然资源资产产权行使机制的完善

任兴

摘要：自然资源资产产权行使日益受到人们的关注，为了促进资产产权行使的协调发展，需在做好管理和规划工作的同时，采取有效措施平衡发展，以此为国有自然资源资产产权行使机制的完善奠定坚实的基础。

关键词：国有自然资源；资产产权；行使机制

1 自然资源资产产权主体及其结构

自然资源资产产权主体，是指自然资源资产各项权利的归属人。产权主体既可以是法人（企业、事业、社区等合法机构或组织），也可以是自然人（享有公民权利的自然人）。产权主体一般可以分为国家、集体、企业、个人或其组织（如农村集体）等。自然资源资产产权主体结构，是指一个国家或地区的自然资源资产产权主体类型及其相对比例关系。我国作为公有制国家，自然资源资产产权主体结构有其特殊性：一是国家（及其代表人）在产权主体结构中占有重要、甚至居支配地位；二是集体往往在耕地、草场等农业用地的产权主体结构中占据重要地位；三是企业等产权主体是居国家或其代表人、集体组织等基础产权主体之后，由国家或集体所让渡的自然资源资产使用权（经营权）及收益权的权利主体，同时也是各类产权主体中行为最为活跃的产权主体。自然资源资产产权主体结构的安排，既要根据公平原则、发挥政府的规制作用，保证公民基本的自然资源权利；也要充分发挥市场在自然资源资产配置中的作用，提高自然资源资产的运营效率，增强自然资源资产对经济社会可持续发展的支撑保障能力。

2 自然资源资产产权客体及其边界

包括土地、矿产、水、森林、草场等在内的自然资源资产，是自然资源资产产权的客体。各类客体间的自然属性、经济属性和社会属性有着鲜明的差异。与产权有关的自然资源资产基本属性包括：一是空间流动性。土地是固定的，土地确权较为容易；水是流动的，从而其产权界定、让渡等难度极大。二是时间差异性。土地、矿产基本不随时间的推移而产生显著的数据和质量等性状变化，而水及森林、草场往往随时间推移而产生显著变化。三是效应可变性。多数类型的自然资源往往是越多越好，但水是例外，水过多就是水患、水灾，污染的水是水害、公害。在这个意义上讲，水并非一定是“正”资产，过多、过脏的水就是“负”资产。这就为水资源资产的确权、权利的行使等进一步增添了困难。

3 明确自然资源资产的“改革关键”与“改革重点”

不同类型的自然资源资产具有不同的属性和特征，而且作为自然资源资产，土地资源与矿产、水、森林、草原、海洋等之间既具有密不可分的联系，又有本质的区别，如何健全自然资源资产产权体系，将统筹推进与分类对待有机结合，是此次改革的关键之一。同时，此次改革明确了自然资源资产产权主体，将全民所有自然资源资产所有权代表行使主体登记为国务院自然资源主管部门，逐步实现自然资源确权登记的全覆盖，清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的产权主体，划清各类自然资源资产所有权、使用权的边界，是此次改革的关键之二。统筹推进自然资源资产产权制度改革，亟须明确土地、矿产、海洋等自然资源资产产权制度改革重点。加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权，促进空间合理开发利用。在矿产方面，探索研究油气探采合一权利制度；加强探矿权、采矿权授予与相关规划的衔接；依据不同勘查阶段地质工作规律，合理延长探矿权有效期及延续、保留期限；根据矿产资源储量规模，分类设定采矿权有效期及延续期限；依法明确采矿权抵押权能，完善探矿权、采矿权与土地使用权衔接机制。此外，建立国务院自然资源主管部门行使全民所有自然资源资产所有权的资源清单和管理体制，这也是需要关注的改革重点。探索建立委托省级和市（地）级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度。完善全民所有自然资源资产收益管理制度，合理调整中央和地方收益分配比例和支出结构。

4 国有自然资源资产产权行使机制的规范重构

“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”有鉴于此，在完成上述理论建构之后，还需要对现行的法体系和法规范进行系统检讨，从而确保相关改革可以落实到现行法律体系之中，得到法治的保障。

首先，从现行宪法的规定来看，宪法第9条关于自然资源产权制度的规定是合理的，无需修改。如果未来有新的自然资源具有了资产价值，那么释宪机关或立法机关可以通过宪法解释或者制定新的法律将其纳入到我国的财产法体系，并依法根据具体的情况确定为国家所有或者集体所有。

其次，在民法典物权法编的编纂过程中，应当:(1)在第二章“物权的设立、变更、转让和消灭”中确立“社会共有物”的概念和法律规范，明确这类自然之物不设立物权/财产权制度，各种社会组织和个人可以合理使用但不得违反国家法律、法规的禁止性规定;(2)在“国家所有权”部分，应确立“全国人民代表大会代表人民享有国家所有权”的规则，并将规定的“国有财产由国务院代表国家行使所有权;法律另有规定的，依照其规定”修改为“国有财产由国务院和地方各级政府分别代表国家行使所有权，具体行使规则由法律或行政法规另行规定”;(3)在物权法编中确立“经营性国家所有权/公益性国家所有权”的概念和法律规范，并将现行物权法所规定的“依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记”修改为“依法属于国家所有的自然资源资产，按照其特征分别登记为经营性国有自然资源和公益性国有自然资源”;(4)现行物权法已经为国家机关、国家举办的事业单位、国家出资的企业代表或代理行使国有资产的方式及其收益分配设置了转介规则，不需要修改，但应当按照这三个条款的要求完善相关的法律和行政法规。

最后，现行草原法、森林法所规定的“森林资源和草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外”，水法、海域使用管理法所规定的“水资源属于国家所有，水资源包括地表水和地下水”“海域属于国家所有，海域包括中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土等”，以及矿产资源法所规定的“矿产资源属于国家所有”，应当按照“具有资产价值的森林资源、草原、水资源和海域以及已经探明储量的矿产资源属于国家所有，国家所有的自然资源资产产权行使规则适用物权法”的原则进行修改。另外，由于上述自然资源类法律并没有授予相关政府机构以具体代表国家行使国有自然资源资产所有权的职能，因此在政府机构改革完成后，可以在上述法律中增加“国家所有的某一类自然资源所有权，由国务院所确定的机构来代表行使。经营性国有自然资源的使用权和经营权可以通过出资、入股、转让等方式有偿转让”之类的规定。

结语

总而言之，自然资源资产产权制度，既是理论问题也是现实问题，既是现时问题也是动态问题，既有普遍问题也有特殊问题，既是自然资源资产制度本身的问题也关系到整个生态文明体制改革，既是生态文明体制改革的重点也与其他领域的改革高度关联。为此，要从生态文明建设和生态文明体制改革的视角，从经济发展和经济体制改革的视角，从社会治理体系与能力现代化建设的视角，乃至从政治体制改革的视角，不断深化认识、探索创新。

参考文献：

[1]朱道林.自然资源资产产权制度改革须遵循自然资源属性[J].中国土地，2019（06）：11-12.

[2]晓叶.夯实生态文明建设的制度基础——从自然资源资产产权制度改革看生态保护与建设[J].中国土地，2019（05）：1.