市级国土空间总体规划技术路径探索

赵一鸣

摘要：2019年5月9日，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号），明确了建立国土空间规划体系的重大意义和总体要求，以及构建国土空间规划“五级三类四体系”的思路。随后，自然资源部印发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号）全面启动国土空间规划编制审批和实施管理工作。本文主要探讨市级国土空间规划技术路径，为市级国土空间总体规划编制实践提供参考和借鉴。

关键词：市级; 国土空间规划; 技术路径;

1 市级国土空间规划的意义

市级国土空间总体规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，是对本行政区域国土空间开发保护作出的战略部署和总体安排，要确定市域国土空间开发保护目标任务、空间布局、重要工程和规划措施，提出对同级相关专项规划、各县（市、区）国土空间总体规划的重要约束性指标和刚性管控要求，应侧重实施性，兼具协调性。从细节处来看，市级国土空间总体规划具有以下作用：

1.1“承上启下”的作用

市级国土空间规划一方面要细化落实省级国土空间规划的刚性要求，另一方面要指导约束同级相关专项规划和下级国土空间规划，发挥着“承上启下”的重要作用。

1.2 多规合一

我国现有的规划类型众多，且自成体系，由于规划基期、规划期限、坐标体系、用地分类标准、编制技术规程和成果数据格式的差异，以及缺乏精准有效的衔接协调机制和技术手段，导致规划衔接存在冲突，在一定程度上影响了城市发展。国土空间规划在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等管控边界，优化城镇布局，完善基础设施和公共服务设施，延续历史文脉，突出地域特色，实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。

1.3 实现城镇布局的合理化

市级国土空间总体规划要构建城乡协调、健康有序的城镇体系，科学确定各城市、镇规模等级结构、职能结构、布局空间结构，统筹大中小城市和小城镇协调发展，合理配置市域空间资源，优化城乡空间布局，统筹基础设施和基本公共服务设施建设，实现城镇布局的合理化。

1.4 实现城市功能的优质化

市级国土空间总体规划要按照国土空间规划体系总体框架，落实省级国土空间规划的约束性指标和刚性管控要求，重点分析各城市生态功能、社会功能、经济功能、服务功能、创新功能，科学确定城市性质和城市职能，探索具有地方特色的城镇化路径与城镇发展模式，整体谋划本行政辖区的总体布局，把每一寸土地规划得清清楚楚、明明白白，形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。

2 市级国土空间规划技术路径探索

市级国土空间总体规划要确定本级国土空间开发保护目标任务、结构布局、重要工程和规划措施，从以下八个方面开展规划编制：

(1）做好国土空间现状评估。在全面开展市级国土空间开发保护现状评估的基础上，分析国土空间开发保护的现状、成效、问题与成因，分析对本地区未来可持续发展具有重大影响的问题，提出相应的对策措施。

(2）做好“双评价”、科学评估“三条控制线”。开展市级资源环境承载能力评价，识别资源环境限制性因素及其对国土空间开发利用的影响程度。在此基础上，开展国土空间发展适宜性评价，确定生态、农业、城镇等不同开发保护利用方式的适宜程度。科学评估、调整完善生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界，为调整主体功能区，统筹优化生态、农业、城镇等空间布局提供基础支撑。

(3）科学确定城市定位与发展战略。结合国家和省级对本区域的战略要求，研判区域发展要求和新形势下的发展机遇，分析区域分工和地位，提出发展战略，制定发展政策，提高区域竞合水平。

(4）科学谋划国土空间开发保护格局。基于评估结论，结合城市发展定位与目标，立足区域资源、环境和城乡规划建设现状，谋划国土空间开发保护总体格局。

(5）国土空间生态修复。将省级国土空间规划明确的生态保护格局、自然保护地等内容落实到市级国土空间总体规划。依据生态功能重要性和保护需求，综合考虑河流、湖泊、山脉等自然要素的连续性，结合“双评价”成果，确定生态保护重点区域。优先保护以自然保护地体系为主体的生态空间，做好珍稀动植物保护、生物多样性维护等。按照山水林田湖草生态修复、土地综合整治、城镇低效用地再开发、矿山生态修复和海洋生态修复等类型，明确目标任务，统筹安排重大工程。

(6）构建综合交通枢纽体系。针对城镇空间结构、城镇职能和资源型、旅游型、农特型等特色发展地区的交通需求和组织要求，结合重大交通基础设施规划，优化交通枢纽布局，打造综合交通枢纽，并发挥其在不同层面的交通组织作用，构建市域综合交通枢纽组织体系。

(7）构建基础设施支撑体系。以设施建设为先导，基本建成覆盖城乡的交通、水利、通信、能源、环保等基础设施支撑体系，全面推进基本公共服务向农村延伸，争取实现城乡基本公共服务均等化。

(8）市级空间管制规则建议。在现行法律法规框架下，梳理耕地、森林、草原、湿地、海洋等自然资源保护与管控方面的现有制度，从管制范围、配套管理等方面提出自然资源用途管制规则的建议。

具体规划技术路径如图1所示。

图1 市级国土空间规划技术路径  

（9） 规划期限的科学设计

顶层规划在城乡规划管理工作中发挥着统筹管理的重要作用，其主要是负责城乡规划管理具体事项的落实与协调工作。作为城乡规划管理部门来说，在开展顶层规划设计工作时，应该以国土空间为核心，积极的做好各个领域与相关规划管理之间关系的协调工作，才能确保国土空间利用的合理性与科学性。另外，因为多规合一思想下的顶层规划期限一般为20年，而在传统的顶层规划指导下城乡规划管理的期限为10-20年。根据这一要求，政府部门自实施顶层规划的过程中，应该以5年为近期规划管理目标落实期限，30年为长期战略性规划管理落实期限的原则，开展城乡规划管理政策的落实工作。同时为了确保城乡规划管理工作的有序开展，规划管理部门必须在规划措施落实的过程中，根据社会经济发展的实际情况以及规划管理工作的要求，及时的进行规划管理措施的调整和优化。

3 结语

综上所述，市级国土空间规划是国土空间规划体系中规划管控和传导的重要环节，对上要落实省级国土空间规划战略要求，对下要指导约束同级相关专项规划和下级国土空间规划。科学的技术路径有利于高质量开展市级国土空间规划编制工作。另外，政府部门还应紧跟社会经济发展的步伐，站在宏观经济发展的角度，按照城乡规划协调性发展的要求，分析城乡规划方案执行和落实过程中存在的弊端，并以此为基础制定切实可行的解决措施，为多规合一理念下城乡规划管理工作的开展奠定坚实的基础。

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