施工图设计文件审查备案探讨

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摘要：从审查范围、监督管理和审查资格等方面入手，探讨了施工图设计文件审查备案工作，并对图审机构动态管理工作中存在的问题进行了分析，以期为今后施工图设计文件审查备案工作提供参考。

关键词：施工图；设计文件；审查备案

引言：从我国施工图审查制度的历史看，自1997年建设部在上海、武汉、合肥、苏州等城市进行施工图审查试点后，经过14年发展完善，已成为政府对勘察设计质量监管的重要手段，但也存在不少问题。

一、施工图设计审查的定义

建设工程施工图设计文件审查（下文简称：施工图审查）是指由政府建设主管部门或其认定的审查机构，对施工图是否符合有关法律法规的要求以及涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准等内容进行的审查，是世界许多国家政府监管工程勘察设计质量的一项重要制度。

二、我国施工图审查制度的发展历史

我国上世纪90年代末，随着投资主体多元化和勘察设计单位的企业化、民营化，全国发生多起因勘察设计监管不利造成的重大工程质量事故，促使建设主管部门及各级政府认识到必须通过完善法律法规，设立施工图审查制度来加强勘察设计质量监管。2000年1月30日和9月25日，国务院分别发布了《建设工程质量管理条例》和《建设工程勘察设计管理条例》，通过行政立法手段，设立了施工图审查制度，将施工图审查列入基本建设程序之中，强制实施。2000年2月27日，建设部颁发了《建筑工程施工图设计文件审查暂行办法》，开始对房屋建筑工程施工图实施由政府主管部门委托的施工图审查机构进行审查。2004年5月19日，国务院颁发了《关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2004〕16号），同年8月23日建设部颁发了《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》（建设部令第134号），继房屋建筑工程推行施工图审查后，进而推进到对市政基础设施工程的施工图审查。

三、我国施工图审查制度执行中存在的问题

1、制度设计目的与执行定位间存在矛盾

设立施工图审查制度，目的是以行政和技术手段将事后的质量管理变为事前的监督管理，将勘察设计文件中存在的质量问题在工程施工之前发现并及时纠正，排除质量安全隐患，确保设计文件符合国家法律、法规和强制性标准；确保工程设计不损害公共安全和公众利益；确保工程设计质量以及国家财产和人民生命财产的安全。

按照国务院《建设工程质量管理条例》和《建设工程勘察设计管理条例》的规定，施工图审查具有社会公共事务管理属性，具有强制性，应由政府部门组织实施审查，属于行政审批的范畴。但国务院颁发的《关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》，改变了施工图审查管理方式，实行自律管理。建设部令第134号又明确规定：建设单位可以自主选择审查机构，施工图由审查机构进行审查并直接出具审查合格书，仅需在政府建设主管部门备案。因此，施工图审查失去了行政效力，严重削弱了施工图审查制度的权威性和制约力。

2、审查机构设置不当，难以发挥强制监管作用

建设部令第134号规定：“施工图审查机构是不以营利为目的的独立法人”，在宣贯134号部令时又指出“审查工作是为了满足政府监管质量的需要由政府强制推行的，审查机构有准公共机构的色彩”[7]。然而在实际执行中，部分省市认定的施工图审查机构不但有事业单位，还有企业单位、民办非企业单位，甚至有私有企业单位等等。审查机构设置的不当，使非事业单位性质的施工图审查机构因营利目的，屈从于建设单位的压力，被迫满足其不合理的要求，从而使施工图审查难以发挥政府强制监管作用。

3、审查市场放开，易引发不正当竞争，降低审查质量

建设部令第134号规定：由省级建设行政主管部门“结合本行政区域内的建设规模认定相应数量的审查机构”。由于各省对此规定的理解不同，导致多种所有制形式的审查机构并存，特别是对企业性质的审查机构的市场准入，使施工图审查已具有明显的市场化特征。而高度市场化易带来标准与价格的恶性竞争，难以保证审查质量和水平。这种状况不仅增加了政府监管环节（既要监管设计单位和设计市场，又要监管审查机构和审查市场），也对正常市场秩序带来了干扰。

4、限于资源条件，部分不发达地区难以开展审查工作

按照现行模式，实行施工图审查需设置满足审查工作需求的审查机构。然而，现阶段因政府机构改革、职能调整以及事业单位体制改革，政府行政主管部门不便设立施工图审查机构（包括事业单位机构增加人员编制），只好依托社会资源承担审查工作。但在部分边远和经济不发达地区，人才资源匮乏，较难依托社会力量设立相应的审查机构，很大程度上制约了施工图审查工作的开展与审查质量。

四、施工图设计文件审查备案工作

施工图设计文件审查备案工作依据的政策性文件是建设部《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》《中华人民共和国建设部令第134号》（以下简称“建设部134号令”）与山西省《＜房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法＞实施细则》（晋建科字［2005］416号）文件（以下简称“实施细则”）。

这两个规范性的文件在审查范围和内容、监督管理、审查资格、备案程序、审查行为和不良行为、惩罚机制六个方面，对施工图设计文件审查备案工作做出了明确的规定。

1）审查范围方面，规定了房屋建筑工程和市政基础设施工程施工图设计文件均应进行审查和备案登记。审查内容方面，规定了施工图审查机构按照有关法律、法规、对施工图涉及公共利益、公共安全和工程建设强制性标准的内容进行的审查。

2）监督管理方面，规定了由市级建设行政主管部门负责本行政区域内的施工图审查日常监督管理工作。监督管理包括对图审公司机构资格条件、审查行为管理和施工图审查质量三个方面。

3）审查资格方面，规定了一类、二类审查机构应当具备的资金、人员情况以及承接的业务范围。

4）备案程序方面规定了审查机构应当在出具《审查合格书》之日起5个工作日内，将审查情况报市级建设行政主管部门进行告知性备案以及备案所需资料。

5）审查行为和不良行为方面，实施细则规定了对施工图审查机构、审查人员的审查程序、不良行为内容。审查机构规定了11项不良行为。在日常的备案管理工作中发现审查机构容易犯的错误有以下几项：a．未按规定备案，施工图审查机构未按规定备案就把合格书发放给建设单位。b．未按建筑节能设计标准进行审查，这个问题在后面将专门提到;施工图审查人员规定了10项不良行为，审查人员容易犯错误的有1项，未按规定签字盖章的，包括合格书及审查意见审查回复等均应当按照规定格式由专家本人签字，在备案管理工作中存在代签的现象。

6）复查、惩罚机制。规定了施工图审查结构存在争议的复查程序、施工图审查机构和国家机关工作人员违反法律法规进行的处罚具体措施。规定了施工图审查机构对施工图审查工作负责，承担审查责任。审查机构出具虚假合格书将由省建设主管部门撤销对审查机构的认定，对审查人员、国家机关工作人员的责任也做出了明确的规定。

五、结束语

施工图设计文件审查的质量控制在工程建设项目质童控制环节中的作用，已经在施工图设计文件审查制度实行的三年实践中得到了有效的印证。审查质童的优劣会直接影响工程建设质童，而审查机构内部的质童控制又是保证审查质童的关健环节，建立一整套科学的、行之有效的审查质童内部控制制度将对施工图审查质童的提高、建设工程质量控制起到重要的推动作用。

参考文献：

[1]赵志刚.谈施工图设计文件审查备案工作管理[J].山西建筑，2013（9）.

[2]胡繁.施工图设计文件审查质量控制[J].质量管理，2004（6）.

[3]田妮.我国建筑技术法规体系改革研究[D].重庆：重庆大学，2004.