公安机关正规化建设的理论思考

吴双宏

摘要：正规化建设是管理行政的一项基本内容。现就公安机关正规化建设进行分析。

关键词：公安机关；正规化；理论

公共行政又为行政管理，其发展经历了统治行政、管理行政和服务行政阶段。与其相对应又为传统行政、现代行政和后现代行政。当资本主义国家的行政进入管理行政即现代行政阶段。在这个阶段做出重大贡献的当属韦伯提出的“纯粹组织形式”即理性科层制或曰“官僚制”理论。与资本主义市场经济发展更为精细、准确、持续管理相适应的政府组织体制将在现代社会中担负起更为繁重、复杂的管理任务。韦伯提出金字塔式的理想型“官僚制”，被世界各国所采用。其基本特征：依法规定产生政府组织，权力受法规严格限制；符合条件雇用的官员执行任务承担责任并享有相应的权利；实现严格的等级制，建立牢固而有秩序的上下级关系；机关管理工作以书面文件为基础；办公室管理由培训的熟练人员承担；要求官员有专业知识和专业技能，通过技术性训练，增进专门知识。[1]实践中这个“金字塔”组织表现出准确、迅速、清楚、连续、审慎、统一、严格服从、减少冲突和避免人力与物资的浪费等优越性。

正规化建设是管理行政的一项基本内容。公安机关正规化建设包含了队伍建设正规化和执法行为正规化。两者之间相辅相成。公安队伍正规化建设和公安执法规范化建设是公安部党委同时提出的。几年来，这“两个建设”在全国各地各级公安机关都取得了明显成效，但作为一项复杂的系统工程，需要理论支撑和在执法实践中不断完善。从社会主义法治的角度来说，执法规范要求执法者有法必依、执法必严、违法必究。而执法规范化建设应当是执法规范这一目标的推进载体，从广义上讲，其应属于公安法制建设的范畴，是公安法制建设的重要组成部分；从狭义上讲，公安执法规范化建设就是结合公安信息建设和其他技术性的操作，在法定的框架内对公安执法主体、权力、义务、程序、责任等方面进行制度上的设计，并根据社会主义法治理念的内涵和要求予以明确和具体，以实现执法规范为最终目标的一项系统工程。[2]

1公安机关与人民警察面临的工作责任与法律责任

公安机关两项任务：刑事侦查与行政管理。大量工作是依法对国家和社会公共事务的管理，同时也包括了对机关自身的管理。公安行政管理是国家行政管理的重要组成部分。在这里公安机关是代表政府作为国家权力机关的执行机关，执行性大于创造性。

在目前的国家和社会转型时期，在层级“官僚制”体制下，公安机关与人民警察面临着“三个主人”的责任问题：即本上级机关与领导、地方政府与领导；人民群众和法律制度。既然是理性“科层制”具体权力就是上级给予的，下级就要无条件的服从上级，由于上级在“政治人理性”[3]的作用下，其指挥有可能违背人民群众的意愿和利益，也有可能违背宪法和法律；人民主权是共和国的原则，所作所为违背了人民群众的意愿和利益，国家和政府为了不流失“合法性”资源，就要有人付出“替罪羊”的代价；“依法治国，建设社会主义法治国家”是我们的奋斗目标，听从上级指挥，也没有违背人民群众的意愿和利益，可却违背了法律制度，也注定要受到法律的惩处。[4]公安机关和人民警察常常是在这“三种权力”魔杖的威逼下，艰难地支撑着“问责的身躯”，顶着各种压力、以知识与智慧的统一来完成工作任务，履行工作职责。通过多种形式，逐渐从“权力本位”向“责任本位”过渡。

2公安机关权力：治理中的技术

国家行政管理追求的目标是政治与科学。国家行政管理一部分的公安管理，一方面要站稳政治立场、体现公共性，追求公平、公正和正义，另一方面在具体管理中要追求科学，按照精细化原则与方法，提高工作效益。作为国家强制力中暴力机器之一的公安机关，其核心是权力。在现代意义上是治理中的微观权力技术。

现代国家必须运用其政治权力，惩罚违法者，保护守法公民的安全和利益。公安系统一方面要遵循法治国家的基本要求，依法行政；另一方面，在运用自己的权力时，又必须满足效率的要求，发挥主观能动性，及时给予违法者惩罚和威慑。公安系统的权力本身并不是暴力，而是在人民同意和支持的基础上才可能有效发挥作用。

2.1公安机关的社会治理权力是国家多形态权力中的局部权力、微观权力。在现代社会中，权力渗透到社会的各个不同的局部领域。在家庭、国家、教育和生产关系中都要采用不同形态的权力，使用灵活多样的策略来运行。国家与法律制度是公安权力运作的生态环境和前提，与公安权力存在着密切的互动关系，通过公安权力的复杂运作形态和运作方式，可以研究国家与法律的变化，从而看到国家与法律制度的发展进程。作为关系策略而出现的公安权力，要努力在权力运行的过程和效果下功夫。不应将注意力放在宏大的权力上，好应充分考虑权力的微观运作。要着眼从细节分析权力，就是从基层各种细微的实践着手分析权力。

在社区、家庭、学校等社会管理中，搭建治理平台，研究并不断发展治理技术，把治理的原则与法律、法规及各项规章制度落实到每一个控制技术上。

2.2公安权力是生产性的实践，而不仅仅是压制性的外在控制。公安权力应该首先被看做是一种生产性的实践或者说生产性的网络。这种作为生产性网络的权力，不断创造出人民警察与社会成员关系之间的崭新联系，并在不同的社会治理组织之间建立新的相互作用线。不能让人们只注意到公安权力是被动的禁令，而让人们更多的看到它是产生许多效果的机制或技术。无论是在理论还是实际工作中得出一个重要结论：不能停留在权力问题起因的分析上，要让生产性的权力激发活动、诱导思想、引发话语、促进自控。

2.3公安权力与知识之间存在着微妙复杂的关系。现代社会，权力的运作和知识的积累之间存在密切的关系。公安工作的实践证明：公安权力的作用与权力新技术发挥之间存在着密切的关系。真理或知识与权力是友好的，良好的公安体制是权力运作的前提条件。公安体制为公安各级组织成为了学习型组织，为公安权力运作提供了必要的知识，对知识掌握并逐步转变为警员工作与公关能力的提高，同时增强了公安权力合法化的根源，加固了公安权力在现代社会得以运作的基础。公安权力与法律一样是纪律权力（disciplinarypower）。它不仅要判断犯罪，还要触及罪犯的“灵魂”。这种对人的“灵魂”塑造不仅依靠各种话语的力量，特别在社区治安管理中，贯彻以人为本，更要研究、制定微观权力技术方案，依赖一套管理个人日常生活中的细枝末节的权力技术，来实现微观控制。这种纪律权力不仅是对空间的严格监视与管理，也包含了对时间细致入微的控制。这种纪律权力主要不是依靠赤裸裸的暴力，而是通过思想的灌输与引导，更多地依赖人们自己对自己的管理，依赖某种“个性化”的社会控制技术。这种技术应用于社会各个部门及各种人群，成为现代社会的一项广泛采用的权力技术。公安权力作为现代社会的权力先锋更要与知识结合，不断完善与提高权力技术。从人的身体、灵魂、思想、行为和存在方式方面进行某些操作，从而使人“改变自我，使自身达到某种幸福、纯洁、智慧、完善或不朽的状态”。

2.4公安权力是管理生命（或生活）、关照与治理灵魂的权力。现代社会是权力社会，最重要的是管理生命。国家不仅留意人民的身体，还关注人们的灵魂。正是通过这两个方面的治理，权力技术与自我技术才建立起密切的关联。公安权力在这场治理中代表现代国家起着“照看”（keepingwatch）、领导、指引人民，“将管理人的身体和管理人的灵魂结合在一起，并逐渐发展成为一种国家理性（thereasonofstate），它突出地体现在警察科学中。

参考文献

[1]吴春华.西方现代公共行政理论[M].天津：天津教育出版社，2007，4（31）.

[2]林水湖，林光辉，洪超明.公安研究[Z].2009.

[3]政治人理性：政治人以满足精神和物质需要为主要特征的自利行为[Z].

[4]当代无孔不入的媒体、互网络等社会监督时时注视着[Z].