浅谈项目占用征收林地现状周珺

周珺

摘要：针对当前建设项目占用征收林地工作存在的问题进行分析研究，本文是通过实际工作中接触，分析建设项目占用征收林地的类型及特点，分析建设项目的占用征收林地申报工作的重点，和综合存在的问题，提出相应的措施及建议，希望对于提高建设项目的占用征收林地的合理性及有效性有所帮助。

关键词：建设项目；占用征收林地；措施

随着全省脱贫攻坚稳步推进的步伐，基于“十三五”规划的快速发展，诸多基础设施建设项目倾向于占用林地的现象突出，使用林地类型及方式层出不穷。如没有科学合理的使用林地方式方法，不仅使林业生态遭到破坏，还在一定程度上阻碍林业持续发展目标的实现。因此，各级人民政府应高度重视占用征收林地工作，建立健全地方性法规，理性使用林地。

一、项目占用征收林地的类型及特点

建设项目使用林地类型分为：基础设施建设项目、公共事业和民生工程项目建设、经营性项目和为林业生产服务的设施建设。据不完全统计，在以上四种建设项目类型中，基础设施建设项目占用林地的比例占60%，例如：公路、铁路、机场、港口、码头、水利、电力、通信、能源建设等建设项目。此类项目的特点为：一是绝大部分为政府投资计划项目；二是项目使用林地的合理性较差；三是使用林地面积偏大，且征收林地的比例大于临时占用林地比例；四是最终审批权限大部分需报国家林业局审批。经营性建设项目占比20%，例如：非煤矿山、其他工矿、仓储、城镇住宅、经营性公墓、旅游开发、养殖和地方战略经济型混合产业等，此类项目的特点为：一是项目用地预选址受条件限制较多，大多不得使用国家级、省级公益林和Ⅱ级及其以上保护林地，同时还受基本农田、城市规划、重点水源地等其他部门政策限制；二是由于选址受多部门政策限制，大多避开了林分质量较好的林地，通常为宜林荒山荒地、其他无立木林地和一般灌木林地，拟定用地范围使用林地相对合理；三是拟使用林地的面积不会过大；四是即使项目符合供地，但受各地林地定额指标的限制，审核相对严格，审批较为缓慢。公共事业和民生工程项目建设占比15%，例如：脱贫攻坚村组道路、农民自用房集中安置点、廉租房、棚户区改造、公益性公墓、体育、文化、教育、科技等项目。特点为：一是项目多为中央和省市级专项资金投资；二是用地面积相对较小；三是全部免征森林植被恢复费；四是各职能部门支持力度大，较容易审批。为林业生产服务的设施建设使用林地的类型为森林防火通道、防火隔离带、防火瞭望塔和天然林管护所等建设，占比为5%，特点为：一是此类项目用地审批权限多为县级审批，涉及国有林地需报省级林业主管部门审批；二是项目用地不改变林地性质和林地权属；三是免征森林植被恢复费。

二、项目占用征收林地申报过程中的重点

1、项目建设支持性立项文件

建设项目的立项文件，决定了项目的性质、使用林地的性质、用地范围和审批权限。按照国家林业局（林资发【2015】122号）文件要求：审批制、核准制的建设项目，提供项目可行性研究报告批复、核准批复等；备案制的建设项目，提供备案确认文件。其他批准文件包括，需审批初步设计的建设项目应当提供初步设计批复；符合城镇规划的建设项目，应当提供建设用地规划许可证或者建设项目选址意见书。乡村建设项目，按照有关地方规定提供项目批准文件。其中，符合乡村规划的建设项目，应当提供乡村规划许可证或者县级城乡规划主管部门出具的符合乡村规划的证明文件。批次用地项目，提供有关人民政府同意的批次用地说明书，内容包括用地范围、用地面积、开发用途（具体建设内容）、符合城镇总体规划或近期建设规划情况或乡村规划情况。勘查、开采矿藏项目，提供勘查许可证、采矿许可证和项目批准文件。宗教、殡葬设施等建设项目，提供相关行政主管部门的批准文件。

2、使用林地可行性研究报告的真实性和准确性

项目使用林地可行性报告是林地审核审批的基础数据，主要是反映项目区现地的森林资源现状的真实性和准确性，按照《云南省森林资源规划设计调查操作细则（2013年修订）》（2013年12月）的规定和国家、省有关技术标准现地调查精度要求为：①地块面积之和与总面积比较允许误差≤1％，小班面积允许误差≤5％；②小班（地块）林木蓄积允许误差≤10％；③小班林木株数允许误差≤10％；④郁闭度允许误差±0.1；⑤龄级允许误差一个龄级；⑥树种组成允许误差±1成。调查的过程为：一是对该建设项目用地范围内的各类土地面积、林地权属（所有权、使用权）、林木权属（所有权、使用权）、工程类别、森林类别、林地保护等级、用地性质、用途、起源、亚林种、优势树种（组）、龄组、郁闭度和活立木蓄积等进行调查。二是对用地范围内的国家重点保护野生动植物和古树名木进行专项调查，查清其属于国家级和省级重点保护野生动物、植物和古树名木的种类、数量、分布、生境和保护级别。国家重点保护野生植物、古树名木要用GPS辅助标定位置，达检尺的乔木树逐株检尺胸径、测树高、计算蓄积量，未达检尺的统计株数，并逐株视生境、林木状况提出保护措施和建议。三是对改变林地用途对环境、林业发展的影响，工程项目使用林地是否符合国家、省有关规定，以及项目建成后对环境、林业发展的潜在影响等进行分析论证。四是对建设项目拟使用林地是否符合现行政策进行调查论证。五是在拟使用林地范围中，现状为林地，不在林地保护利用规划内，和现状为非林地，在林地保护利用规划内的用地情况应作出相应说明。六是林地现状地类与林地保护利用规划地类不一致的，应作出统计，并调查分析林地变化原因。

三、存在问题

回顾在以往的征占用林地审核审批中，暴露出诸多问题，例如：编制《使用林地可行性报告》的深度不够，虽然国家林业局印发了《使用林地可行性报告编写规范》的通知,但设计人员在应用上尚未达到设计的要求的深度缺少可行性论据和论证特别是综合评价内容,缺少各种评价的具体内容目前编制的《使用林地可行性报告》过于答题形式，缺乏针对具体项目真实可行性研究论述为保证《使用林地可行性报告》的深度,编制人员应进行学习培训方可进行报告的编制项目使用林地的合理性等不到充分验证。再者，林地规划设计单位只是作为技术层面，单一按照用地单位提供的用地范围进行调查，缺少对项目用地目的的深入认识，有的林地可用，也可不用，但在报告中，就全部纳入用地范围，有的林地立地因子条件性质不宜临时占用，或不宜永久性用地，在现地调查时，不能给用地单位提出意见和建议，形成所编写的使用林地可行性报告用地是否真实可行，待项目审核审批部门提出问题时，受立项文件核定的相应指标或用征地补偿拆迁等问题限制，轻者造成调查返工误工误事，重者造成项目流失，用地单位赶工期，而未批先占林地等情况。另外，林业行业地位普遍不高，地方人民政府林业保护认识不足，在市场经济体制改革不断深化的背景下，由于地方经济发展不佳，有的政府领导为了追求政绩，不惜牺牲林地资源来换取短期经济发展，进而积极招商引资，征占用林地来进行工程建设。这充分说明，政府林地保护认识不足，会使其肆意的征占用林地来用做经济开发，这不仅会影响征占用林地工作效果，还会严重破坏当地的自然生态环境。还有的部分边远山区群众法律意识淡薄，容易受经营性项目业主的蛊惑，在给予相应经济效益的情况下，擅自允许其使用林权为自己所有的自留山林地。

四、针对性改进的建议和措施

一是各级人民政府领导应更加重视资源林政管理工作，把林地保护的重要性和相关的法律法规的宣传工作植入森林防火宣传体系中,从而增强群众护林管林的常规意识和法制治念,特别要加大对农村、企业进行重点宣传、利用新联媒体、报纸、杂志等媒介曝光违法案件、宣传相关法律法规。利用县、乡(镇)、村召开护林防火、公益林管理、森林管护等培训,并发放宣传材料,宣传保护林地重要性及办理征占用林地的程序和法律法规依据;每年都通过法治宣传日,发放工程项目征占用林地需要办理手续资料,同时宣传保护林地重要性及必要性。二是进一步加大加强林地管理执法力度，严格监管本辖区林地使用情况,定期由执法部门组织人员对使用林地情况进行检查、严厉打击违法占用林地行为,敢于执法,不管是什么项目,不管涉及到什么,一律坚持法律面前人人平等。三是健全管理机构,完善林地审批制度，设立专门的林地管理机构,重点培养懂政策、讲法律、讲原则的同志负责与林地管理,同时在林业部门成立林地预审和专家评评、重点评审征占用林地的地段、地类、林段及使用面积是否合理,对生态环境和林业发展影响等专家的评审结果,最终论证该项目征用占林土是否可行,是否可以进行审核审批。对于存在问题,尽早提出解决和调整方案,使务类项目占用林地更加科学、合理、保证林地管理能健康的发展,提高林地利用率。四是省级、市级成立专门林业部门专家评审机构评审《项目使用林地的可行性的报告》的可行性，完善征占用林地的审核材料,压缩一些材料,上一级行政主管部门适当的权力委托下放,一些项目可实施市、县级林业主管部门审批,避免层层请示所带来的时间、资金的浪费。临时占用林地征植被恢复费标准减半或适当减少,积极鼓励企业,选择采用临时占用林地、尤其是非煤矿山等项目出台相应的用林地办法,管理逐渐增多的砂石场项目,根据项目情况,适当调整临时占用林地,这样减轻了用地单位开支也避免了林地流于林地的管理工作。五是提前介入、主动服务、依法依规管理好用地单位对在华宁县涉及建设项目需要使用林地项目,林业部门做到提前介入、主动服务。六是要求可行性报告编制单位，编制报告中，应加上现地调查人员专业技术资格证复印件，现地调查和报告编制人员一致，确保编制单位对项目占用林地的真实性和准确性。

五、结语

为实现生态建设和工程项目建设相互和谐稳步推进，使建设项目使用林地更加理性，才能保障一个地方的社会经济顺利发展。每一个征占用林地项目都必将对地方经济发展起到推动作用，只有通过努力协调好发展和保护两者之间的关系，才能真正做到“既有青山，还有金山”的大发展格局。

参考文献：

[1]赵书学.云南省建设工程征占用林地管理存在的问题及对策研究（林业调查规划）2010.5

[2]艾则孜•克维尔.新形势下林地征占用存在问题与对策（生态建设）2016.4